Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 30/16 oddalił skargę E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko na okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E.F. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna F. oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na okres zasiłkowy od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] października 2015 r.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta B. odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanych świadczeń, a decyzja ta została uchylona przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z [...] marca 2015 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił przyznania E.F. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Jako przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczeń wskazano niespełnienie kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej jako u.ś.r.) na kwotę 574 zł., podczas gdy miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w 2013 r. w przeliczeniu na dwie osoby w rodzinie wyniósł 2519,18 zł.
Organ wyjaśnił, że obliczając dochód rodziny pominął, zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r., dochód E.F. w wysokości 3276,67 zł, wypłacony w styczniu 2013 r. za grudzień 2012 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę w firmie "[...] " sp. z o.o. z siedzibą P., gdyż okoliczność rozwiązania umowy o pracę z dniem [...] grudnia 2012 r. jest kwalifikowana jako "utrata dochodu" w rozumieniu art 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r. Natomiast pozostałe dochody z 2013 r. nie mogły być pominięte przy obliczaniu dochodu, bo nie mieszczą się w katalogu zdarzeń powodujących "utratę dochodu", wymienionych w powołanym przepisie. Dlatego nie można było pominąć ani dochodu wnioskodawczyni z tytułu współpracy z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą (matką – M.F., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "Centrum Księgowo Podatkowe M.F."), ani zasiłku macierzyńskiego pobranego przez skarżącą z ZUS z tytułu ubezpieczenia jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, ani też nagrody w sprzedaży premiowej kartą "[...]".
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zasiłek macierzyński E.F. wypłacony przez ZUS, jako osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem podlegającej ubezpieczeniu z tytułu współpracy z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, nie jest "dochodem utraconym" w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.
W ocenie organu odwoławczego - z uwagi na to, że umowa o pracę E.F. w "Centrum Księgowo Podatkowym M.F." została rozwiązana z dniem [...] grudnia 2014 r. - należało rozważyć, czy dochody otrzymane w czasie trwania umowy, a więc wynagrodzenie i zasiłek macierzyński, zostały "utracone" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r. Przesłanka wskazywana przez odwołującą się, tj. uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a) mogłaby być rozważana tylko w sytuacji, gdyby strona nadal pozostawała w stosunku pracy i przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym przez pracodawcę.
Natomiast przesłanka określona w art. 3 pkt 23 lit. h) u.ś.r., tj. utrata zasiłku chorobowego, świadczenia i rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mogłaby być rozważana tylko wówczas, gdyby zasiłek macierzyński przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, ponieważ stosunek pracy w został rozwiązany z dniem [...] grudnia 2014 r., a zasiłek macierzyński był wypłacany przez ZUS w okresie trwającego stosunku pracy - od [...] lutego 2013 r. do [...] lutego 2014 r.
Kolegium stwierdziło, że zasiłek macierzyński, którego wysokość już sama w sobie powoduje przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, mógłby być uznany za "dochód utracony" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., a tym samym pominięty przy obliczaniu dochodu stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r., tylko wówczas, gdyby był substytutem wynagrodzenia wypłacanego w związku ze stosunkiem pracy. W sytuacji E.F. zasiłek macierzyński nie może być na tej podstawie uznany za "dochód utracony", bowiem nie przysługiwał jej jako osobie ubezpieczonej z tytułu bycia pracownikiem (osobą podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, zdrowotnemu i chorobowemu), ale z tytułu bycia osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą.
Zatem pomimo, że odwołująca się pozostawała formalnie w stosunku pracy ze swoją matką, wypłaconego jej w okresie trwania umowy o pracę zasiłku macierzyńskiego nie można uznać za "utratę dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., bo nie został on wypłacony z tytułu ubezpieczenia pracowniczego.
Za "dochód utracony" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. Kolegium uznało natomiast dochód odwołującej się wypłacony w 2013 r. przez przedsiębiorcę M.F., gdyż pozostawała ona formalnie w stosunku pracy od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. i z tego tytułu otrzymała wynagrodzenie. Kolegium stwierdziło, że objęcie odwołującej się obowiązkiem ubezpieczenia społecznego jako osoby współpracującej z osobą prowadzącą działalność pozarolniczą ani samo w sobie, ani poprzez analogię do przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie oznacza - jak przyjął to organ I instancji - że dochód wypłacony jej został nie z tytułu wynagrodzenia, ale z tytułu współpracy z osobą prowadzącą działalność gospodarczą.
W konsekwencji Kolegium obliczyło, że dochód w postaci zasiłku macierzyńskiego w wysokości 63004,69 zł, po pomniejszeniu o podatek należny, tj. o kwotę 9632,16 zł, łącznie z dochodem z tytułu "nagrody w sprzedaży premiowej za płatności kartą [...] " w wysokości 82,36 zł, wyniósł 53454,89 zł, tj. 4454,57 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na jedną osobą w rodzinie daje kwotę 2227,28 zł. SKO stwierdziło, że rodzina odwołującej się nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. na kwotę 574 zł.
Oddalając skargę E.F. powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organów obu instancji, iż pobrany przez skarżącą w okresie od [...] lutego 2013 r. do [...] lutego 2014 r. zasiłek macierzyński nie podpada pod żaden z przypadków wymienionych wart. 3 pkt 23 u.ś.r. Do przypadku utraty zasiłku macierzyńskiego wprost odnosi się lit. h) przytoczonego unormowania, ale dotyczy wyłącznie zasiłku macierzyńskiego, który został utracony, a przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż skarżąca przez cały okres pobierania spornego świadczenia (od [...] stycznia 2013 r.) pozostawała w stosunku pracy z "Centrum Księgowo-Podatkowym M.F.", a stosunek ten został rozwiązany dopiero z dniem [...] grudnia 2014 r., co pozostawało bez wpływu na wcześniejszą utratę zasiłku macierzyńskiego.
Sąd stwierdził także, że skoro utrata spornego zasiłku macierzyńskiego nie była spowodowana utratą zatrudnienia, nie mógł mieć też zastosowania przypadek opisany pod lit. c) powyższego przepisu, niezależnie od tego, czy zasiłek ten - wobec objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym jako osoby współpracującej z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, a nie jako pracownika - może być uznany za substytut wynagrodzenia za pracę.
W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium oceniło negatywnie przesłankę z art. 3 pkt 23 lit. a), dotyczącą utraty dochodu spowodowanej uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, bowiem o przesłance tej można mówić wówczas, gdy dana osoba jest zatrudniona, ale w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego traci bieżące wynagrodzenie za pracę oraz wynikające ze stosunku pracy świadczenia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca nie pozostawała już w stosunku pracy.
Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie odmówiły uznania spornego zasiłku macierzyńskiego za dochód utracony i uwzględniły to świadczenie przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny skarżącej osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy objęty przedmiotową sprawą.
W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów, iż dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekraczał kryterium dochodowe, co uniemożliwiło przyznanie skarżącej wnioskowanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego - a mianowicie art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt. 23 lit. a, c i h u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, że zasiłek macierzyński może być zakwalifikowany jako dochód utracony wyłącznie w sytuacji, gdy przysługiwał on po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia rzeczonych przepisów winna prowadzić do wniosku, że zasiłek macierzyński utracony wskutek uzyskania prawa do urlopu wychowawczego również stanowi dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy.
Wobec powyższego wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy i Sąd I instancji słusznie przyjęły, że wypłacony skarżącej kasacyjnie zasiłek macierzyński nie mógł być potraktowany jako "dochód utracony", który nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny, stanowiącego podstawę wyliczeń dla celów ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952), który stanowi, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód.
Pojęcie utraty dochodu zostało wyjaśnione w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym ustawodawca wskazał enumeratywnie sytuacje, w jakich możliwe jest uznanie, że doszło do utraty dochodu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań organów, a następnie Sądu I instancji, była możliwość przyjęcia w przypadku skarżącej kasacyjnie utraty dochodu w oparciu o przesłanki wymienione w art. 3 pkt 23 pod literami a), c) i h). Zgodnie z tym przepisem utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (lit. a), utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c), utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. h).
Należy zgodzić się z organami i Sądem I instancji, że nie było możliwości zakwalifikowania utraty zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez skarżącą kasacyjnie jako utraty dochodu, o jakim mowa w art. 3 pkt 23 lit. h) ustawy. Ten przepis dotyczy bowiem otrzymywania zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia, a skarżąca kasacyjnie pobierała zasiłek macierzyński w trakcie trwania stosunku pracy.
Również należy podzielić ocenę, iż nie ma w przypadku skarżącej kasacyjnie zastosowania art. 3 pkt 23 lit. a) albowiem dotyczy on utraty dochodów osoby przebywającej na urlopie wychowawczym, która pozostaje w zatrudnieniu, a skarżąca kasacyjnie po zakończeniu urlopu wychowawczego utraciła zatrudnienie.
Do utraty zatrudnienia odnosi się trzeci analizowany przypadek, a mianowicie art. 3 pkt 23 lit. c) zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia.
Sąd I instancji w odniesieniu do tego przepisu stwierdził jedynie, że skoro utrata spornego zasiłku macierzyńskiego nie była spowodowana utratą zatrudnienia, nie mógł mieć zastosowania przypadek opisany pod lit. c). Z tego stwierdzenia zdaje się wynikać, iż zdaniem Sądu I instancji aby zasiłek macierzyński mógł być uznany za dochód utracony na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c) powinien on być wypłacany do ostatniego dnia zatrudnienia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bo przecież ustalając przeciętny miesięczny dochód członka rodziny pomija się utracony dochód uzyskany w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a nie tylko dochód uzyskiwany bezpośrednio przed okresem zasiłkowym.
Należy też podkreślić, iż utrata dochodu wynikająca z utraty zatrudnienia (art. 3 pkt 23 lit. c) nie ogranicza się jedynie do utraty samego wynagrodzenia za pracę, lecz obejmuje również utratę wszelkich jego składników i substytutów, w tym świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego, o ile pozostają one w związku ze stosunkiem pracy.
Zdaje się to rozumieć Kolegium, które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że zasiłek macierzyński, mógłby być uznany za "dochód utracony" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) wówczas gdyby był substytutem wynagrodzenia wypłacanego w związku ze stosunkiem pracy. Jednak Kolegium przyjęło, że w sytuacji skarżącej kasacyjnie zasiłek macierzyński nie przysługiwał jej jako osobie ubezpieczonej z tytułu bycia pracownikiem (osobą podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, zdrowotnemu i chorobowemu), ale z tytułu bycia osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą i w związku z tym zasiłku macierzyńskiego nie można uznać za "utratę dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) bo nie został on wypłacony z tytułu ubezpieczenia pracowniczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten pogląd, według którego zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą nie można traktować na równi z zasiłkiem macierzyńskim pobieranym przez osobę będącą pracownikiem, nie zasługuje na akceptację. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niezależnie od źródła pochodzenia zasiłek macierzyński w jednym i drugim przypadku jest tym samym okresowym świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego. W związku z tym interpretacja prowadząca do nierównego traktowania osób pobierających zasiłek macierzyński byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości - art. 32 Konstytucji RP.
Wobec powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na równi z utratą zasiłku macierzyńskiego, przysługującego pracownikowi należy traktować utratę tego rodzaju zasiłku pobieranego przez osobę współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą.
Nie sposób przy tym nie zauważyć, że skarżąca kasacyjnie będąc osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą jednocześnie pozostawała w nią stosunku pracy i organ II instancji słusznie uznał za dochód utracony wypłacone skarżącej kasacyjnie wynagrodzenie i jednocześnie błędnie nie uznał za dochód utracony stanowiący substytut tego wynagrodzenia zasiłek macierzyński. Skoro bowiem w przepisie art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie zawarł żadnych ograniczeń co do rodzaju dochodów jakie uznaje za utracone w związku z utratą zatrudnienia, w szczególności wyłączając zasiłek macierzyński, to zarówno dochody w postaci wynagrodzenia jak i z zasiłku macierzyńskiego należy uznać za dochód utracony.
Zasadny zatem okazał się zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji prowadziło do niezaliczenia wypłaconych skarżącej kasacyjnie kwot zasiłku chorobowego do dochodu utraconego, skutkując odmową przyznania zasiłku rodzinnego wobec przekroczenia kryterium dochodowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając wniosek organ I instancji uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i obliczy dochód rodziny skarżącej kasacyjnie, przyjmując że dochód utracony na skutek utraty zatrudnienia w rozumieniu art. 2 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmuje również zasiłek macierzyński.
O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się wyłącznie koszty postępowania kasacyjnego (wynagrodzenie adwokata sporządzającego skargę kasacyjną) orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).