Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 950/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1959 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie orzekło o przyznaniu na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W. prawa własności czasowej do ww. nieruchomości na 80 lat za opłatą jednorazową symboliczną.
Następnie decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] uchylono orzeczenie administracyjne z dnia [...] listopada 1959 r. Jednocześnie orzeczono powyższą decyzją o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W. prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...] na lat 99.
W wykonaniu powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia 18 stycznia 1968 r., zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W., prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...].
W dniu 29 września 2009 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m², opisanego w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 5 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) zastosowaniem 99% bonifikaty wynikającej z Uchwały Rady m.st. Warszawy nr XX/946/2008 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie spółdzielniom mieszkaniowym bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia stopy procentowej oprocentowania należności z tytułu przekształcenia w przypadku rozłożenia na raty.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. wniosek ten został zmodyfikowany w ten sposób, że wskazano, iż Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W., wnosi o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w prawo własności.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego położonego przy ul. [...], przysługującego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W., w prawo własności.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia uzyskała prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1967 r., wydanej na podstawie przepisów, z których żaden nie odsyłał do art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Art. 7 nie był również podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Następnie Prezydent wyjaśnił, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie umowy notarialnej z dnia 18 stycznia 1968 r. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, od których spełnienia ustawodawca uzależnił prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r.
W uzasadnieniu Kolegium powołało treść art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., z którego wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. (pkt 1) bądź na podstawie art. 7 dekretu – pkt 2.
Dalej Kolegium wskazało, że z ustępu 2 pkt 2 ww. art. 1 wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.
Organ powołał się także na przepis art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którym nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz spółdzielni mieszkaniowych następuje w przypadkach, gdy uzyskały one użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub 2.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie mając na uwadze fakt, że Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W., nie spełniła żadnego z warunków ustawowych uprawniających do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] w prawo własności nieruchomości, gdyż użytkowanie wieczyste nie zostało uzyskane na podstawie art. 7 dekretu, ani też w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. - orzekło o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w/w gruntu w prawo własności.
Ponadto organ odwoławczy ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu uznał, że do kategorii określonej w art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie należą osoby, których nieruchomości zostały przejęte na podstawie dekretu. W przepisie art. 1 ust. 1a pkt 1 powołanej ustawy jest mowa o uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. zaś na mocy art. 1 dekretu wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy, a dopiero w dniu 13 kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, stały się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Kolegium wyjaśniło, że gdyby celem ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., również przypadków przejęcia nieruchomości warszawskich na podstawie dekretu, wówczas wprowadzenie do ustawy odrębnej normy art. 1 ust. 1a pkt 2, dotyczącej uzyskania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7, byłoby zbędne.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "E." w W. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do sprzecznego z wykładnią logiczną i językową wniosku, że ww. przepisy ustawy nie mają zastosowania do nieruchomości warszawskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że z art. 5 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wynika, że dla nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych w prawo własności konieczne jest, aby prawo użytkowania wieczystego uzyskały:
- 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. lub
- 2) na podstawie art. 7 dekretu.
Wskazany w art. 1 ust. 1a powołanej ustawy katalog sytuacji, w których możliwe jest nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jest zatem katalogiem zamkniętym co oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że warunkiem nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jest wykazanie, iż mające ulec przekształceniu prawo rzeczowe zostało uprzednio uzyskane w jeden z dwóch enumeratywnie wymienionych w ustawie sposobów. Jako wyjątek od generalnej zasady odpłatności, przepisy określające przesłanki nieodpłatnego przekształcenia winny być interpretowane w sposób ścisły.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "E." w W. uzyskała prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1967 r., wydanej na podstawie art. 18 i 26 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 232, art. 233, art. 238 i art. 239 k.c. oraz § 16 uchwały nr 311 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.
Z treści ww. decyzji nie wynika, aby ustanowienie na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "E." w W. użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej nastąpiło na podstawie art. 7 dekretu. Z uzasadnienia decyzji wynika zaś, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu został złożony przez Spółdzielnię w oparciu o Uchwałę nr 311 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. (Monitor Polski Nr 71, poz. 406).
W związku z powyższym, w ocenie WSA w Warszawie, nie można uznać, aby spełniona została przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Brak jest również podstaw do uznania, by istniały podstawy nieodpłatnego przekształcenia z przepisu art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Do kategorii tej należą bowiem osoby, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Powyższe ma zatem zastosowanie do sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostało przyznane w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa jako swoista forma odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło na zasadach ogólnych, a w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy z dnia [...] grudnia 1967 r. ustanawiającej to użytkowanie nie stwierdzono, aby było to dokonane w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innego tytułu.
Jeżeli chodzi natomiast o przepis § 16 uchwały Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r., nr 311 to wyjaśniono, że dotyczył on zwrotu spółdzielniom na własność budynków, a nie gruntów.
Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego stwierdzenia, że Spółdzielnia własność spornej nieruchomości uzyskała w zamian za przejęcie – wywłaszczenie przez Skarb Państwa dokonane na podstawie art. 1 dekretu zaznaczono, że regulacja art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. stanowi wyjątek od ogólnej zasady odpłatności przekształcenia, a ten powinien być interpretowany ściśle. W związku z powyższym, by można było mówić o możliwości nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...] na podstawie art. 5 pkt 2 w związku z art. 1 ust.1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., to uzyskanie użytkowania wieczystego musiałoby się odbyć na podstawie art. 7 dekretu nie zaś art.
1. Nie daje to podstaw również to nieodpłatnego przekształcenia na podstawie art. 5 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., bowiem gdyby celem ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 1 ust. 1a pkt 1 tej ustawy również przypadków przejęcia nieruchomości warszawskich na podstawie dekretu, wówczas wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. byłoby niecelowe.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "E." w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 18 i 26 ustawy z dnia 14 sierpnia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z §16 uchwały nr 311 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965r. w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ww. ustawy w zaistniałym stanie faktycznym nie znajdują zastosowania i nie stanowią podstawy do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, podczas gdy użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości skarżąca uzyskała - na podstawie art. 18 i 26 ustawy z dnia 14 sierpnia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z §16 uchwały nr 311 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego - w zamian za przejęcie (wywłaszczenie) tejże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;
- 2) naruszenie prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu - bez podstawy ku temu w treści wykładanych przepisów ustawy - iż wskazanie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1a pkt 2 tejże ustawy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wyłącza możliwość objęcia dyspozycją art. 1 ust. 1a pkt 1 innych przypadków nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskich przejętych na podstawie tegoż dekretu;
- 3) naruszenie prawa procesowego, o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, poprzez jego niezastosowanie, mianowicie oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, pomimo tego, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do sprzecznego z wykładnią logiczną i językową aktu prawnego wniosku, iż art. 5 ust. 22 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 ww. ustawy nie stanowi w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym postawy do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.
Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust.2 w zw. z art. 1 ust.1a pkt.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr.175 poz. 1459 ze zm. zwanej dalej ustawą)
Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie. Wyjątek od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 5 ust. 2 tej ustawy, który stanowi o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, które uzyskały to użytkowanie w sposób określony w art.1 ust. 1a: w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 1 grudnia 1990r. - pkt.1 lub na podstawie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - pkt. 2
Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "E." spełnia przesłankę określoną w art. 1 ust.1a. pkt.1 ustawy.
Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie spółdzielnia aktem notarialnym z dnia 31 maja 1928r. nabyła działkę gruntu przy ulicy [...] o pow. [...]m2. Tytuł własności do nieruchomości przy ul. [...] przysługiwał skarżącej spółdzielni do dnia 21 listopada 1945r. to znaczy do dnia wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, bowiem nieruchomość ta została objęta działaniem dekretu.
Z tym dniem z mocy prawa, przeszło na gminę m.st. Warszawy prawo własności gruntów, zaś w dniu 13 kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, działka ta stała się własnością Skarbu Państwa co jest równoznaczne z wywłaszczeniem, oznaczającym odjęcie właścicielowi prawa własności. Do gruntów warszawskich żadne decyzje w kwestii przejścia ich na własność Państwa nie były wydane, gdyż dokonało się to z mocy prawa. Grunt z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa z dniem 21.11.1945 r.
Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "E." spełnia przesłankę z art. 1 ust.1a pkt.1ustawy i z tego względu przysługuje jej prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Mając na uwadze, że zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art.145 § 1pkt.1 lit a p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust.2 w zw. z art.1 ust.1a pkt.1 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt.1 p.p.s.a.