Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 289/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi H.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 r. nr [..]w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska, uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżonym rozkazem personalnym nr [..]z dnia 17 marca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H.K. (dalej skarżący) od Rozkazu Personalnego nr [..]Komendanta Powiatowego Policji w [..] (dalej organ I instancji) z dnia 30 stycznia 2015 roku: o odwołaniu z dniem 1 lutego 2015 r. skarżącego z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [..]i przeniesieniu z dniem 2 lutego 2015 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego - utrzymał w mocy rozkaz personalny wydany przez organ I instancji.
Wskazany wyżej rozkaz personalny nr [..]z dnia 30 stycznia 2015 r. organu I instancji został wydany na podstawie art. 6d ust. 1 i 3, art. 6e ust. 1 i 3, art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r. Dz.U. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) dalej ustawy o Policji. Przedmiotowy rozkaz został doręczony stronie w dniu 30 stycznia 2015 roku.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [..]z informacją o zamiarze odwołania skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska. W przedmiotowym piśmie organ I instancji poinformował również o planowanym czasowym powierzeniu obowiązków na stanowisku Komendanta Komisariatu w [..]innemu policjantowi, do czasu wyłonienia odpowiedniego kandydata w procedurze konkursowej.
Odpowiedź na przedmiotowe pismo wpłynęła do Komendy Powiatowej Policji w dniu 30 stycznia 2015 r. Burmistrz nie wniósł uwag co do podjętej decyzji.
W dniu 30 stycznia 2015 r. organ I instancji wydał rozkaz personalny nr [..], w którym odwołał z dniem 1 lutego 2015 r. skarżącego z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i z dniem 2 lutego 2015 r. przeniósł wskazanego funkcjonariusza do swojej dyspozycji.
Skarżący w ustawowym terminie złożył odwołanie od powyższego rozkazu, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu na podstawie art. 135 k.p.a. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa poprzez nie uzyskanie wymaganej prawem opinii burmistrza stosownie do art. 6 e i art. 6d ust.1 ustawy o Policji. W opinii skarżącego organ I instancji nie dysponował przedmiotową opinią a jedynie w dniu 29 stycznia 2015 r. pisemnie poinformował burmistrza o odwołaniu Komendanta Komisariatu i powierzeniu obowiązków innej osobie. Natomiast w dniu 2 lutego 2015 r. otrzymał informację od burmistrza.
Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, a zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. Na wstępie dokonał analizy przepisów art. 6d ust. 1, art. 6c i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji stanowiących podstawę wydania kwestionowanego rozkazu. Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem decyzji, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć do niej zastosowanie i dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W szczególności uzyskał wymaganą prawem opinię właściwego organu samorządu terytorialnego (wpływ do jednostki w dniu 30 stycznia 2015 roku - karta nr 189 akt osobowych), spełniony zatem został jedyny warunek formalny przewidziany w przepisach ustawy o Policji. Ponadto organ I instancji wydanie decyzji o odwołaniu skarżącego poprzedził przeprowadzeniem szczegółowych czynności nadzorczych i analizą dotyczącą prawidłowej pracy Komisariatu Policji w [..].
Strona niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła w stawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie obu rozkazów personalnych. Skarżący w całości ponowił zarzuty odwołania. Zdaniem skarżącego w dacie podjęcia i wydania rozkazu personalnego nr [..]organ I instancji nie dysponował opinią burmistrza, a jedynie w dniu 29 stycznia 2015 r. pisemnie poinformował burmistrza o odwołaniu Komendanta Komisariatu i powierzeniu obowiązków innej osobie. Zdaniem skarżącego odpowiedź na to pismo nie wpłynęła, w dniu 30 stycznia 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w [..]jak pisze organ II instancji. Została natomiast odebrana w dniu 2 lutego 2015 r. w Urzędzie Gminy przez policjanta KP w [..]Kierownika Ogniwa Prewencji i przekazana Komendantowi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 r., Nr [..]wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Sąd I instancji podał, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 6d ust.1, art. 6e ust.1 i 3, art.6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz.1687 ze zm.), dalej ustawa o Policji. W orzecznictwie przyjęte zostało, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu ustawowego, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy jedynie komendanta komisariatu specjalistycznego. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 6d ust. 8, w przypadku nieotrzymania opinii, o której mowa w ust. 1 lub 6: 1) komendant powiatowy (miejski) Policji może powołać komendanta komisariatu Policji po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii;
2) komendant rejonowy Policji może powołać komendanta komisariatu Policji po upływie 21 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przepis art. 6e ust. 1 ustawy stanowi, iż odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 6 b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu w przypadku braku opinii, o których mowa w art. 6b ust. 1 i 2, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6d ust. 1 i 6, organ uprawniony do powołania na stanowisko komendanta może odwołać odpowiednio komendantów: wojewódzkiego i stołecznego, powiatowego (miejskiego), rejonowego lub komendanta komisariatu Policji, po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii. Z dyspozycji cyt. wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, iż komendanta komisariatu powołuje się i odwołuje dopiero po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów.
Tymczasem jak wynika z akt personalnych skarżącego, Komendant Powiatowy Policji w [..] (organ I instancji) pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. (które wpłynęło do organu samorządowego tego samego dnia) wystąpił do burmistrza z informacją o odwołaniu skarżącego z dniem 2 lutego 2015 r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [..] (k.188). Odpowiedź burmistrza z dnia 30 stycznia 2015 r. bez potwierdzenia daty wpływu do organu I instancji, opatrzona została jedynie odręczną adnotacją o treści, cyt.: "Informację otrzymałam, dnia 30.01.2015 pieczątka INSPEKTOR Zespołu Kadr i Szkolenia U.W. podpis nieczytelny", oraz odręcznym wpisem o treści "Zapoznałem się 02.02.2015 pieczątka i podpis nieczytelny Komendanta mł. insp. J.G." (k.189). Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta w tym samym dniu, bo już w dniu 30 stycznia 2015r. i z tą datą skarżący potwierdził osobisty odbiór rozkazu.
Zdaniem Sądu I instancji, ze wskazanych wyżej okoliczności nie wynika jednoznacznie, co podnosił skarżący zarówno na etapie odwołania jak i skargi, czy w dacie podjęcia i wydania rozkazu personalnego organ I instancji dysponował już przedmiotową opinią burmistrza. Tymczasem ustalenie powyższej okoliczności jest zagadnieniem kluczowym w niniejszym postępowaniu.
Tymczasem, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zarówno treść zaskarżonej decyzji, jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, nie wykazane zostało w sposób jednoznaczny, czy w dacie orzekania Komendant Powiatowy dysponował przedmiotową opinią burmistrza. Tym bardziej, że jak słusznie zauważa skarżący zamieszczona na powyższym piśmie (opinii) dekretacja w/w Komendanta o zapoznaniu się z treścią stanowiska burmistrza została opatrzona datą 2 lutego 2015r. (k.189). Nie wiadomo przy tym, jaki charakter w świetle okoliczności przedstawionych w odwołaniu i doprecyzowanych w skardze ma druga adnotacja zamieszczona także na tymże piśmie (opinii) burmistrza, opatrzona datą 30 stycznia 2015 r. i pieczątką inspektora kadr (k.189).
Istotne w sprawie jest także i to, że na powyższym piśmie (opinii) brak jest pieczęci (prezentaty) potwierdzającej datę wpływu przedmiotowej opinii do organu, podczas gdy na pozostałej korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy takie pieczęcie (prezentaty) widnieją (k.189, k.141, k.174). Nie sposób natomiast przyjąć, by Komenda Powiatowa Policji funkcjonowała bez ściśle sformalizowanych i ujednoliconych zasad obiegu korespondencji.
W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że odwołanie przenosi obowiązek - kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji na organ odwoławczy, którego obowiązkiem, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy indywidualnej.
Powyższa okoliczność, wobec przywołanych wcześniej zarzutów odwołania w tym zakresie, powinna była zostać jednoznacznie przez organ wyjaśniona, a następnie szczegółowo przedstawiona w treści zaskarżonego rozstrzygnięcie. Tymczasem w zaskarżonym rozkazie personalnym, mimo ustosunkowania się do pozostałych zarzutów odwołania zabrakło tych koniecznych i fundamentalnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy ustaleń. Z tych przyczyn kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, nie jest możliwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że orzekając w sprawie organ odwoławczy powołał się na okoliczności zawarte w decyzji organu l instancji, zabrakło własnej analizy stanu faktycznego sprawy szczególnie w zakresie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 6d ust.1 ustawy o Policji. W konsekwencji skarżący nie dowiedział się na jakiej podstawie uznano, że został zachowany tryb określony w art. 6d ust.1 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu I instancji, organ II instancji wyposażony w kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie odniósł się do kwestionowanych treści, zgromadzonych w aktach personalnych dokumentów, przez co naruszył nie tylko przepis art.15 K.p.a., art. 136 K.p.a., lecz także przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd dostrzegł naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa procesowego. Wykazane zaś wyżej uchybienia proceduralne, w ocenie Sądu I instancji, mogły mieć wpływ na wynik postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15, 136 oraz 138§ 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy żadnych przepisów postępowania, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów art. 15, 136 oraz 138§ 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.
Ponadto pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 P.p.s.a.
W uzasadnieniu organ podał, że nawet uzupełnienie postępowania odwoławczego o wyjaśnienie okoliczności wpływu opinii burmistrza do KPP w [..]prowadziłoby w istocie do takiego samego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ II instancji, nawet jeśliby uznać, że pewne okoliczności wymagały dodatkowego wyjaśnienia, nie miałby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając zaskarżony wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten wyrok za trafny, a skargę kasacyjną za opartą na nieusprawiedliwionej podstawie.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., należy stwierdzić, iż zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia wydanego w tej sprawie wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu powinien rozpoznać odwołanie i rozstrzygnąć tę sprawę merytorycznie. Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego oznacza również, że organ ten - w miarę potrzeby - powinien we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, i dokonać dodatkowych ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska stanowił art. 6d ustawy o Policji. Odwołać ze stanowiska, o którym mowa m.in. w art. 6d ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Poza uzyskaniem opinii od właściwego terytorialnie burmistrza, (prezydenta miasta) ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ww. ustawy, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, i odpowiedni terytorialnie burmistrz lub prezydent miasta wyrazi swoją opinię w tej kwestii.
Sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowiło jedynie to, co również akcentuje skarga kasacyjna, czy organ I instancji w momencie wydania rozkazu personalnego o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, dysponował opinią właściwego organu zgodnie z wymogiem art. 6d ust. 1 ustawy o Policji.
Podzielić w tym zakresie trzeba ocenę Sądu I instancji, iż wątpliwości jakie zostały przedstawione przez skarżącego w odwołaniu wniesionym do organu II instancji nie zostały zbadane przez organ odwoławczy. Pomimo zgłoszonych w tym zakresie licznych wątpliwości, wynikających z konkretnych okoliczności sprawy podanych w odwołaniu, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż organ I instancji uzyskał wymaganą prawem opinię właściwego organu samorządu terytorialnego w dniu 30 stycznia 2015 r., a zatem spełniony został jedyny warunek formalny przewidziany w przepisach ustawy o Policji. Nie ocenił jednak ten organ ani wiarygodności twierdzeń strony odwołującej się, ani ich wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Natomiast z akt sprawy wynika, iż na przedmiotowej opinii brak jest prezentaty potwierdzającej datę jej wpływu do organu. Ponadto odpowiedź burmistrza opatrzona została odręczną adnotacją z dnia 30 stycznia 2015 r. podpisaną przez Inspektora Zespołu Kadr i Szkolenia oraz adnotacją z dnia 2 lutego 2015 r., z której wynika, że Komendant Powiatowy w Policji w [..]zapoznał się z nią właśnie w tym dniu. Pojawiające się w sprawie wątpliwości nie doczekały się należytego wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Nie można tym samym przesądzić tego, czy organ I instancji rzeczywiście dysponował przedmiotową opinią w dniu wydania rozkazu personalnego. Wbrew twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną, należy wskazać, że na skutek naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniono sprawy w koniecznym zakresie i brak ten w istocie wpływa istotnie na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na treść art. 6d ust. 1 ustawy o Policji.
W istocie, organ II instancji nie podjął kroków mających na celu ustalenie, kiedy rzeczywiście organ zapoznał się z opinią burmistrza, natomiast przesłanka ta wynikała z mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji doszedł do uprawnionego wniosku, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Osobną kwestią pozostaje, czy owa argumentacja zostanie zaaprobowana przez organ. Tymczasem Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu jedynie zrekapitulował dotychczasowy stan faktyczny sprawy, bez odniesienia się do kwestii podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił owo zaniechanie jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów odwołania spowodowałaby inne rozstrzygnięcie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 8