Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1989/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji pn. "Wylot wschodni z K.", polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] klasy S wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku od ul. W. w K. do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w miejscowości C., na terenie miasta K. oraz gmin M. i G. Decyzją tą objęta została m. in. nieruchomość Z. K., stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...] w K. Nieruchomość ta - zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
W związku z powyższym, decyzją z dnia 17 listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda Ś. ustalił na rzecz Z. K. za przejętą nieruchomość odszkodowanie w wysokości [..] zł. i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Powyższa kwota została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych w dniu [...] lipca 2009 r. i objęła odszkodowanie za grunt - w wysokości [..] zł ([...] zł/m2), wartość składników budowlanych - w wysokości [...] zł i wartość składników roślinnych - w wysokości [...] zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzuciła organowi rażące zaniżenie kwoty odszkodowania przez pominięcie przy wycenie takich czynników jak: korzystne położenie nieruchomości na terenie K. w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, dogodny dojazd do centrum miasta oraz walory użytkowe i estetyczne gruntu. Odwołująca zgłosiła także wątpliwości, co do prawidłowości określenie wartości składników budowlanych.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu i zaakcentował, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie w sprawie, odpowiadał przepisom ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardom zawodowym rzeczoznawców majątkowych.
Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury Z. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organom naruszenie art. 12 ust. 4 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie niesłusznego, rażąco zaniżonego odszkodowania, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca m. in. ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Sąd przytoczył treść art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109) i zauważył, iż zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 w/w rozporządzenia nakazywała rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie przedmiotowego gruntu jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero brak gruntów o przeznaczeniu drogowym pozwalałby rzeczoznawcy zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wysokość należnego skarżącej odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 lipca 2009 r., sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych.
Ustalając wartość szacowanej nieruchomości rzeczoznawcy odrębnie określili wartość gruntu, wartość części składowych i wartość składników roślinnych.
Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy wycenie przedmiotowego gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami.
Rzeczoznawczynie majątkowe – jak akcentował Sąd - wskazały w swym operacie, że na rynku lokalnym obejmującym miasto K. miały miejsce transakcje nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne, o podobnych cechach do wycenianej nieruchomości. W związku z tym, do określenia wartości rynkowej spornej nieruchomości, miał zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Jak wynikało przy tym z treści operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości wzięte zostały pod uwagę transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych w strefie pośredniej miasta K., dokonane w od sierpnia 2007 r. do stycznia 2008 r. Dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości ustalone zostały cechy rynkowe oraz ich wagi z uwzględnieniem rynku lokalnego, cen transakcyjnych i preferencji nabywców, takie jak: położenie nieruchomości, dojazd do nieruchomości, wielkość, uzbrojenie terenu i cenność gruntów otaczających. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym - cenę 1 m2 na poziomie [...] zł.
Zatem - w ocenie Sądu Wojewódzkiego – metoda, przyjęta za podstawę wyceny, nie budziła wątpliwości. Rzeczoznawczynie majątkowe, określając wartość rynkową nieruchomości, właściwie bowiem zastosowały § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z tej przyczyny nie można było więc zgodzić się z zarzutem skargi, iż przy wycenie pominięto cechy tej nieruchomości takie jak: charakter przedmiotowej nieruchomości i jej atrakcyjne położenie. Rzeczoznawczynie majątkowe wzięły bowiem pod uwagę, spośród cech nieruchomości, właśnie położenie nieruchomości i cenność gruntów ją otaczających i procentowy wpływ tych cech określiły odpowiednio na 20% i 45%. Uwzględnione zostało też - jako cecha rynkowa nieruchomości – uzbrojenie terenu i wpływ tej cechy został określony na 20%.
Powyższe – zdaniem Sądu – oznaczało też, że niezasadny był zarzut zaniżenia wartości szacowanej nieruchomości z powodu nieuwzględnienia kosztu wyposażenia działki w energię elektryczną.
Biegłe wyjaśniły również, że analizą objęty został dwuletni okres poprzedzający wycenę transakcji. Wobec tego, że w rozpatrywanym okresie nastąpił wzrost cen nieruchomości gruntowych, do aktualizacji cen transakcyjnych przyjęto trend czasowy na poziomie 1% miesięcznie. Z zestawienia nieruchomości, przyjętych do porównania wynikało ponadto – jak wywodził Sąd - iż wszystkie nieruchomości zlokalizowane były w otoczeniu albo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, albo terenów zabudowy o funkcji przemysłowo-magazynowo-składowej i ogólnomiejskich metropolitarnych, a więc tak, jak szacowana nieruchomość. W związku z powyższym – wg Sądu - zarzut nieobiektywnego doboru nieruchomości podobnych nie był zasadny.
Sąd Wojewódzki podkreślił także, iż wartość nieruchomości prawidłowo została powiększona o wycenę składników budowlanych i roślinnych przyjmując technikę odtworzeniową. Wartość budowli została określona jako wartość odtworzeniowa w oparciu o koszt odtworzenia elementów, pomniejszony o zużycie i skorygowany o wskaźnik regionalny dla województwa s. Biegłe wyjaśniły, że ceny części składowych nieruchomości w postaci składników budowlanych były rezultatem szczegółowych wyliczeń, dokonanych na potrzeby wyceny i uwzględniały indywidualne cechy poszczególnych obiektów podlegających wycenie. Jako podstawę wskazano obiekty zamieszczone w stosownych katalogach, wykorzystywanych przez rzeczoznawców majątkowych w procesie wyceny, publikowanych przez W. Sp. z o.o. oraz Katalogu Cen Jednostkowych Robót i Obiektów Inwestycyjnych publikowanym przez B.. Biegłe podały także, że do wyceny budynku, który w operacie szacunkowym został określony jako altana, wybrały obiekt, którego wartość odpowiadała cenie domku letniskowego drewnianego, powiększonej o cenę instalacji elektrycznej oraz w wycenie uwzględniły koszt wyposażenia budynku w zadaszenia.
Sąd zwrócił też uwagę, że wszystkie wątpliwości skarżącej (w tym rozbieżności pomiędzy ustaleniem powierzchni użytkowej budynku w operacie szacunkowym a wielkością wskazywaną przez skarżącą) zostały wyjaśnione w piśmie rzeczoznawczyń majątkowych, które wpłynęło do Ś. Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] listopada 2009 r.
W rezultacie Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu, że operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania, został prawidłowo sporządzony i wyraził zapatrywanie, że operat ten, choć jako dowód w sprawie podlegał ocenie, tak jak każdy inny dowód, to jednak, organ prowadzący postępowanie nie mógł wkraczać w jego merytoryczną zasadność, ponieważ nie dysponował wiadomościami specjalnymi, które posiadały biegłe.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu, mogły skutkować rozstrzygnięciem na korzyść skarżącego. Sąd, przyjmując za jedynie słuszne uzasadnienie organu, oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Brak jest przy tym wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia wniosku skarżącej w tym przedmiocie, tj. wniosku o ponowną wycenę wartości gruntów wskazanego w piśmie Z. K. z dnia [...].10.2009 r.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzucała też niewyjaśnienie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność oszacowania rzeczywistej wartości wywłaszczanej nieruchomości i w konsekwencji nieprzeprowadzenie tego dowodu mimo, iż w świetle zarzutów skarżącej w stosunku do opinii rzeczoznawcy dowód ten należało uznać za niezbędny celem wykonania właściwej wyceny wywłaszczanego gruntu. Skarżąca – jak akcentowała - wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego składała wielokrotnie, przed każdą instancją, włącznie z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przytaczając liczne wyroki sądów wojewódzkich, dotyczące kwestii zasad postępowania dowodowego z udziałem biegłego, podnoszono w szczególności, że ustalona w zaskarżonej decyzji kwota przyznanego skarżącej odszkodowania nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi faktycznemu i winna ulec zmianie. Skarżąca, pismem z dnia [...] października 2009 r., wnosiła o ponowną wycenę wartości gruntów, stanowiących przedmiot odszkodowania i podnosiła, iż nie zgadza się z wyceną przedstawioną w operacie szacunkowym. Wskazywała przy tym na zaniżenie kwoty należnego jej odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości, w porównaniu do cen gruntów położonych w pobliżu przedmiotowej działki, ale wniosek jej nie został uwzględniony, choć art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a art. 75 § 1.zd. 1 k.p.a. przewiduje, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Zatem, w świetle powyższych dyspozycji, jak również wobec wielokrotnego sprzeciwu strony skarżącej, co do poprawności i zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, szacunkowej wartości nieruchomości, niezasadnym było – zdaniem autora skargi kasacyjnej - pominięcie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, która to opinia pozwoliłaby ustosunkować się do poprawności operatu szacunkowego rzeczoznawcy.
Skarżąca akcentowała w tym miejscu, że wyceniana działka położona była na terenie miasta K. i była bardzo korzystnie usytuowana, gdyż znajdowała się w pobliżu centrum miasta. Nadto, nieopodal nieruchomości mieściło się Centrum Handlowe "G. ", Uniwersytet Ś., Hotel K. oraz siedziba firmy C. Teren ten był uprawiany i nawożony ziemią torfową. Rosły na nim krzewy ozdobne, był zasiany trawnik, ławeczki, kwiaty i znajdował się budynek gospodarczo-mieszkalny. Skarżąca na nieruchomości uprawiała: maliny, truskawki, porzeczki, agrest i czerpała z tego tytułu korzyści a zatem fakt utracenia przedmiotowego terenu stanowił dla niej wielką dolegliwość. Utraciła bowiem wraz z rodziną możliwość wypoczynku i rekreacji na swojej posesji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która odbyła się w dniu 25 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie sprecyzował wniosek kasacyjny, oświadczając, że wnosi jedynie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się jednak nieuzasadnione.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na dokonaniu przez Sąd Wojewódzki niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Wg skarżącej, Sąd winien uchylić bowiem zaskarżoną decyzję, gdyż zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był niewystarczający do rozstrzygnięcia a ponadto budził wątpliwości. Skarżąca nie zgadzała się z wyceną, dokonaną w operacie szacunkowym (jako zaniżoną) i z tego powodu wnosiła o powołanie przez organ innego biegłego. Taki wniosek dowodowy zgłaszała też w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim.
W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy wyjaśnić, że zawarta w art. 3 § 1 P.p.s.a. norma prawna ma jedynie charakter kompetencyjny a skoro Sąd Wojewódzki wydał w sprawie wyrok a więc orzeczenie merytoryczne, oznaczało to, że dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Okoliczność zaś, że kontrola ta nie była satysfakcjonującą dla skarżącej, było już sprawą odrębną.
Ponadto, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, ale jedynie o charakterze uzupełniającym i tylko w formie dowodu z dokumentu i to w przypadku, gdy dowód ten jest niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód w postaci opinii biegłego nie jest zaś dowodem z dokumentu a – w sprawie odszkodowawczej – nie może być też traktowany jako dowód o charakterze uzupełniającym, gdyż ma znaczenie rozstrzygające.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, wskazać trzeba, iż w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta m. in. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, należy rozumieć w ten sposób, że gdyby nie doszło do uchybienia proceduralnego, to zapadłe rozstrzygnięcie najprawdopodobniej byłoby całkowicie odmienne od wydanego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki szeroko odniósł się do kwestii prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, stwierdzając ostatecznie, że został on prawidłowo opracowany, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa i standardami a także, że wszystkie wątpliwości skarżącej zostały wyjaśnione w piśmie rzeczoznawczyń majątkowych z dnia [...] listopada 2009 r. (data wpływu). Podkreślenia też wymaga, że w skardze kasacyjnej nie został sformułowany żaden zarzut dotyczący wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zarzuty kasacyjne bowiem – jak wyżej wspomniano – opierały się na przepisach procedury administracyjnej w powiązaniu z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Powyższe skutkowało zaś tym, że Naczelny Sad Administracyjny był zobowiązany przyjąć, iż wspomniany operat spełniał wszelkie wymagania przewidziane prawem.
Oceniając zatem w tym kontekście twierdzenia skarżącej, iż przyjęta w operacie szacunkowym wycena nie była merytorycznie rzetelna, bo zaniżała należne odszkodowanie, należało uznać, że stanowisko to było nieuzasadnione i w związku z tym nie mogło stanowić dostatecznej podstawy do zlecenia przez organ wykonania kolejnej ekspertyzy.
Nadmienić w tym miejscu wypada, że odszkodowanie, przyznawane z tytułu wywłaszczenia, ma odzwierciedlać jedynie wartość rynkową nieruchomości (w tym wypadku nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi), co nie oznacza jednak, iż ma wyrównywać wysokość, powstałej w majątku osoby wywłaszczonej, szkody. Nic nie stało też na przeszkodzie by skarżąca, która uważała, że należne jej odszkodowanie winno wynosić wyższą sumę, sama zleciła w toku postępowania administracyjnego wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonego gruntu innemu rzeczoznawcy majątkowemu i przedstawiła taki operat jako kolejny dowód w sprawie. Skoro jednak tego rodzaju, alternatywny operat szacunkowy nie został przedstawiony zaś operat, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, odpowiadał – jak wyżej wspomniano - wymogom prawa i biegłe w odrębnym piśmie odpowiedziały na zarzuty skarżącej dotyczące sporządzonej wyceny, to nie można było stawiać organom zarzutu naruszenia art. 7, 75 § 1 art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. a – w stosunku do Sądu Wojewódzkiego – twierdzić, że Sąd ten winien wydać wyrok oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Uzupełniająco wypada też w tym miejscu wyjaśnić, że sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonych aktów z zakresu administracji publicznej, nie przeprowadza w toku postępowania sądowego żadnego postępowania dowodowego. Wyjątkiem jest możliwość przewidziana w art. 106 § 3 P.p.s.a., dotycząca uzupełniającego dowodu z dokumentu i to w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania przed sądem. Dowód z opinii biegłego (sporządzenie operatu szacunkowego) takim dowodem zaś nie jest.
W rezultacie więc skoro w sprawie nie zostało wykazane, że w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.