Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 20/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2011r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz S. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu czerwcu 2011 r. w wysokości 400 zł, odmówił przyznania skarżącej wyżej wskazanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że J. S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie, nr [...]. Niepełnosprawność istnieje do dnia [...] maja 2012 r. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest zasiłek stały w kwocie 324 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Ponadto organ ten wyjaśnił, że w każdym miesiącu strona ubiega się o kilkunastotysięczne zasiłki na powtarzające się potrzeby.
Dalej podkreślił, że podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego jest brak współpracy strony z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S. i niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ stwierdził, że ostatni wywiad środowiskowy sporządzono w mieszkaniu strony w kwietniu 2010 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. poinformował J. S. o terminie i miejscu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wyznaczonego na dzień 27 czerwca 2011 r. Wobec faktu, że skarżąca wyżej wymienione zawiadomienie odebrała w dniu 28 czerwca 2011 r., pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. poinformowano wnioskodawczynię o nowym terminie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, wyznaczonym na dzień 25 lipca 2011 r. Jednocześnie w tym piśmie zaznaczono, że brak możliwości sporządzenia wywiadu będzie skutkował odmową przyznania świadczeń z tytułu braku współpracy z pracownikiem socjalnym w zakresie rozwiązywania lub złagodzenia trudnej sytuacji życiowej.
Po telefonicznym oświadczeniu J. S., że dzień 25 lipca jest nieaktualny i oczekuje pracowników opieki w dniu 26 lipca o godz. 9.00, organ przychylił się do prośby petentki. Okazało się, że i w tym terminie organ pomocowy nie miał możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pracownicy socjalni nie zostali bowiem wpuszczeni do mieszkania zainteresowanej, czym uniemożliwiono im dokonanie analizy i oceny bieżącej sytuacji życiowej strony. Zdaniem organu odwoławczego takie zachowanie osoby domagającej się świadczeń z pomocy społecznej wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkującej odmowę przyznania świadczenia. Dlatego odwołania nie uwzględniono.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S. W uzasadnieniu skargi przedstawiła swoją sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została w oparciu o kłamliwe stwierdzenia kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśniła, że od dnia 22 lipca 2006 r. nie otrzymała żadnej pomocy społecznej. Od tego czasu jest systematycznie szykanowana, szkalowana oraz terroryzowana celem podpisywania niewypełnionych kwestionariuszy wywiadu środowiskowego.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowoadministracyjnej przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik z urzędu J. S., przedłożył pismo procesowe, będące uzupełnieniem skargi, w którym zarzucił obu zaskarżonym decyzjom: 1) przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wbrew dyrektywom art. 2 i 3 tej ustawy;
2) naruszenie art. 75 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., poprzez niedokonanie z urzędu niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście zaistniał brak współpracy z pracownikiem pomocy społecznej, czy też sytuacja była niezawiniona przez wnioskodawczynię;
3) naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Na rozprawie Sąd z urzędu dopuścił również dowód z akt administracyjnych załączonych do akt sądowych w sprawie I SA/Wa 19/12 - na okoliczność prób przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji wywiadu środowiskowego i przyznanych jej świadczeniach. Termin wywiadu wyznaczono na ten sam dzień w obydwu sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę ustalił, iż po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego pracownicy organu dwukrotnie próbowali przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania skarżącej, przy czym po raz drugi dostosowując się do dnia i godziny wskazanej przez skarżącą. Termin wywiadu środowiskowego organ wyznaczył na 25 lipca 2011 r. Skarżąca sms-em powiadomiła organ pomocy społecznej, że,,wyznacza" nowy termin na 26 lipca 2011 r., na godz. 9.00. Jednakże i w tym dniu i o zaproponowanej godzinie przeprowadzenie wywiadu okazało się niemożliwe - z uwagi na niewpuszczenie przez skarżącą pracowników do domu, odmowę złożenia oświadczenia o dochodach na stosowym druku wraz z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, jak również odmowę udzielenia rzeczowych odpowiedzi na pytania stawiane przez pracowników socjalnych.
Jak wynika z treści notatki urzędowej z 26 lipca 2011 r., sporządzonej przez pracownika socjalnego B. S., zachowanie skarżącej podczas próby przeprowadzenia wywiadu, było wyjątkowo niewłaściwe (agresja słowna, zarzuty wobec pracowników, że pytania do niej kierowane są "debilne"). W ocenie Sądu pierwszej instancji taki sposób udzielania informacji i prowadzenia rozmowy z pracownikiem socjalnym świadczy o całkowitym lekceważeniu przez skarżącą podejmowanej przez pracownika czynności i braku współdziałania w przedstawieniu swojej aktualnej sytuacji osobistej, majątkowej i życiowej. Postawa taka uniemożliwia organowi faktyczną ocenę sytuacji życiowej skarżącej. Odnośnie zarzutu niewypełnienia formularza druku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z notatki urzędowej z dnia 26 lipca 2011 r., dane na pierwszej stronie dotyczące osoby skarżącej (pkt I) były wypełnione. Tylko rubrykę II wypełnia wnioskodawca, lecz skarżąca odmówiła jej wypełnienia.
Pozostałe rubryki (pkt III, IV i V) wypełnia pracownik socjalny na podstawie oceny m.in. żądań zgłoszonych w pkt II przez wnioskodawcę. Wobec tego oczekiwania skarżącej, że przed wypełnieniem rubryki z pkt II cały druk winien być wypełniony, pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także zasadami logiki, gdyż aby organ mógł określić zakres pomocy powinien najpierw ustalić treść żądania, ocenić sytuację wnioskodawcy, a następnie zaplanować rodzaj pomocy i jej zakres. Jak wynika z akt sprawy, również wcześniej (od kwietnia 2010 r.) nie udało się przeprowadzić ze skarżącą wywiadu środowiskowego dla potrzeb wcześniejszych wniosków przez nią składanych, pomimo prawidłowego powiadomienia o terminie wywiadu. Skarżąca bowiem nie była obecna w domu, wskazywała inne terminy i godziny wywiadów, a następnie nie wpuszczała pracowników socjalnych do domu (pismo kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z [...] lipca 2011 r.).
Ostatni wywiad przeprowadzony był w dniu 16 kwietnia 2010 r. przez wybranego przez skarżącą pracownika socjalnego, przy czym drugi pracownik nie został wpuszczony do domu. Mając powyższe na uwadze, za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieustalenia podstaw odmowy współpracy skarżącej z organami pomocy społecznej. Niewłaściwe zachowanie skarżącej, uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego z całą pewnością nie świadczą o chęci współpracy wnioskodawczyni z organami celem poprawy swojej sytuacji życiowej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji strona nie może poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom skargi, skarżąca od wielu lat objęta jest stałą opieką ośrodka pomocy społecznej. Nie jest to pomoc symboliczna, lecz realna. Jak wynika z akt sprawy w 2004 r. skarżąca otrzymała świadczenia finansowe w łącznej kwocie 4346,20 zł., w 2005 r. – 7786 zł, w 2006 r. - 7800 zł, w 2006 r. – 7800 zł, w 2009 r. - 9055,52 zł, w 2008 r. - 8600,72 zł, w 2009 r. - 7843,92 zł, w 2010 r. - 8027.92 zł. Sąd zauważył również, że miesięczna pomoc udzielana skarżącej bardzo często przekraczała wysokość średniej miesięcznej emerytury.
Skarżąca także w 2011 r. otrzymywała comiesięczny zasiłek stały i pielęgnacyjny oraz zasiłki celowe na różne potrzeby, w tym na zakup artykułów żywnościowych. Organ opłaca skarżącej składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem za nieprawdziwy Sąd I instancji uznał zarzut, że konieczne potrzeby skarżącej są przez organ lekceważone, a skarżąca pozostawiona jest bez pomocy od 2006 r. Zatem w jego przekonaniu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej i prawidłowo zastosowały przepis art. 11 ust. 2 ustawy, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 9 i art. 11 K.p.a., naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 1 - 5 rozporządzenia z 25 stycznia 2011 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 27, poz. 138) i w efekcie niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro jedyną przesłanką odmowy udzielenia skarżącej pomocy społecznej był w ocenie sądu administracyjnego i organów administracji brak współpracy z organami pomocy społecznej, to sąd winien zweryfikować, czy organy administracji prawidłowo zastosowały art. 9 i art. 11 K.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Z akt sprawy nie wynika, by którykolwiek z organów administracji wyjaśniał skarżącej znaczenie art. 4 lub art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a sąd administracyjny nie badał tej kwestii. Dodatkowo żaden z organów, ani sąd administracyjny nie zadały sobie trudu wyjaśnienia przyczyn zachowania skarżącej. W efekcie zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odbyło się z całkowitym oderwaniem od celów ustawy jednoznacznie określonych w przepisach prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy są normami nadrzędnymi określającymi sposób stosowania rozwiązań wyjątkowych, takich jak art. 11 ust. 2 tej ustawy. Dlatego zaskarżony wyrok uznał za wadliwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ścisłe związanie granicami skargi zostało powiązane z przymusem adwokackim, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny oceniać innych zarzutów, niż wskazane w skardze kasacyjnej ani też dociekać intencji skarżących w razie ich niejasnego sformułowania.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów formalnych, gdyż dopiero wówczas gdy przesądzona zostanie prawidłowość procedowania oraz dokonanych ustaleń faktycznych, możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania czy wykładni prawa materialnego.
Podstawa naruszenia prawa procesowego jest chybiona, bowiem w jej ramach zarzuca się Sądowi I instancji uchybienie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne tych przepisów nie stosują. Ustawą regulującą postępowanie przed tymi sądami jest Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, toteż prawidłowo sformułowany zarzut winien nawiązywać do jej przepisów, ewentualnie ilustrując go wadliwie zastosowanymi przez organ przepisami k.p.a., czego sąd I instancji nie dostrzegł. Tymczasem w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej takiego powiązania brak. Co prawda w jej motywach autorka podaje, że Sąd meriti nie zweryfikował czy organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 9 i art. 11 k.p.a., lecz jest to jedyne i niewystarczające bo niewskazujące na naruszony przepis, nawiązanie do procedury sądowoadministracyjnej.
Zatem w tej materii dość stwierdzić, że wynikająca z brzmienia art. 11 k.p.a. zasada przekonywania ma raczej zastosowanie do rozstrzygnięć administracyjnych, nie zaś do wyjaśnień stronom odpowiednich przesłanek w toku postępowania administracyjnego. W zapadłych w sprawie decyzjach organy dostatecznie jasno wyraziły swoje stanowisko, nie uchybiając tej dyrektywie. Natomiast reguła informowania stron wynikająca z art. 9 k.p.a. nie została w sprawie zaniedbana. Oto bowiem trzeba zważyć, że skarżąca jest stroną w szeregu postępowaniach pomocowych, co pozwala na konkluzję o znajomości procedury, nadto wielokrotnie była pouczana o konieczności przeprowadzenia wywiadu, w której to czynności uczestniczyła.
Zatem ten obowiązek i skutki jego zaniechania były jej znane. Poza tym organ I instancji wielokrotnie uwzględniał prośby i żądania oraz niemożność skarżącej uczestniczenia w przeprowadzeniu wywiadu. Wszczynając postępowanie administracyjne winna ona się liczyć z jego rygorami i koniecznością wykazania swych twierdzeń również w drodze wywiadu. W konsekwencji wadliwości tej podstawy kasacyjnej za przesądzony należało uznać stan faktyczny sprawy, toteż zasadnicze jego elementy w postaci określonego zachowania się skarżącej stanowią tło oceny drugiej z podstaw kasacyjnych.
Zachowanie to, jak słusznie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 tej ustawy może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Z materiału sprawy administracyjnej wynika dostatecznie jasno, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organy orzekające uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zdołała go skutecznie podważyć. Niepodobna przeto podzielić jej poglądu o naruszeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 regulujących zagadnienia celów pomocy społecznej, art. 11 ust. 2 tej ustawy i przepisów §§ 1 do 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (przy czym w tej materii dziwi wskazanie na przepisy dotyczące zakresu regulacji tego aktu, czy obowiązku okazania legitymacji przez pracownika socjalnego) oraz art. 100 statuującego obowiązek organów działania dla dobra stron i ochrony ich dóbr osobistych.
Na koniec godzi się dodać, że kwestia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie może być postrzegana jako "biurokratyczna poprawność", jak powiada autor skargi kasacyjnej, gdyż jest to jeden z istotnych elementów postępowania dowodowego pozwalającego na ocenę legalności wydawania publicznych środków na społecznie pożądane cele. Zatem osoby domagające się tej pomocy muszą liczyć się z koniecznością dokonywania przez organy koniecznych ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę zasadności żądania w świetle zarówno subiektywnym, jak i obiektywnym.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i dlatego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 1