Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1276/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę U. R. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji/odwoławczy) z 9 czerwca 2022 r., znak: SKO-NP-4115-237/22 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Decyzją z 25 kwietnia 2022 r., nr GOPS.524.28.2022, Wójt Gminy G. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem, ponieważ niepełnosprawność podopiecznego powstała w okresie późniejszym niż okres wskazany w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr).
Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło jednak wykładni art. 17 ust. 1b uśr dokonanej przez ten organ. Według Kolegium, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego ww. przepis, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, ojciec skarżącej, ze względu na stan zdrowia, wymaga opieki, a skarżąca tej opieki mu udziela. Jednakże na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż zakres tej opieki oraz możliwość współdzielenia jej z rodzeństwem (ustalono, że oprócz skarżącej, zobowiązanymi do alimentacji osoby niepełnosprawnej jest również pozostała piątka dzieci), jak i możliwość uzyskania pomocy w opiece poprzez usługi opiekuńcze świadczone w ramach opieki społecznej, powoduje brak możliwości podjęcia przez skarżącą aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
SKO stwierdziło także, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a żona (matka skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (według złożonego oświadczenia skarżącej matka jest w trakcie ustalania stopnia niepełnosprawności z powodu choroby Parkinsona).
Wyrokiem z 20 lutego 2023 r. WSA oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego uznając, że odpowiada ona prawu. Sąd I instancji stwierdził jednak, że wobec przedłożenia przy skardze orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żony osoby wymagającej opieki, brak było podstaw, aby podzielić pogląd Kolegium wskazujący na zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr. Z treści przedłożonego orzeczenia wynika, że funkcjonowało ono w obrocie prawnym już w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji (pochodzi z 7.06.2022 r.), co wykluczało możliwość oparcia odmowy przyznania skarżącej świadczenia z powołaniem się na to, że żona niepełnosprawnego ojca skarżącej nie dysponuje orzeczeniem określonym powołanym wyżej przepisem. WSA stwierdził, że zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy w sytuacji, gdy do alimentacji ojca skarżącej zobowiązane jest sześcioro jego dzieci (a nie tylko skarżąca), wobec których w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, aby zachodziły obiektywne przesłanki wykluczające możliwość wsparcia skarżącej w świadczonej opiece (np. w formie osobistych starań lub w formie finansowej), a więc nie występowały okoliczności mogące zwolnić te osoby z obowiązku alimentacyjnego względem ojca - rzeczywiście ma miejsce brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z powodu konieczności sprawowania nad nim opieki.
Zdaniem Sądu I instancji, zagadnienie będące przedmiotem sporu sprowadza się do oceny tego, czy w ramach badania istnienia określonego art. 17 ust. 1 uśr związku przyczynowo - skutkowego, pomiędzy brakiem aktywności zawodowej opiekuna a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, dopuszczalne jest czynienie ustaleń i ocen co do tego, czy istnieją inne (od wnioskodawcy) osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnego, i czy po ich stronie (zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu co wnioskodawca), występują przesłanki pozwalające uznawać istnienie obiektywnych okoliczności (przyczyn), z powodu, których mogą być one całkowicie zwolnione ze sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, tj. w istocie z wymogu wywiązywania się z obciążającego je, ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem - zdaniem WSA - że to, czy w konkretnej sprawie osoba żądająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (opiekun niepełnosprawnego) nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy) winno być ustalane w oparciu o całokształt sytuacji danego przypadku.
W ocenie Sądu I instancji, uwzględnienie okoliczności istnienia po stronie osób zobowiązanych do alimentacji obiektywnych okoliczności wykluczających możliwość sprawowania pieczy/troski nad niepełnosprawnym rodzicem, jako jednego z elementów badania normatywnie określonego związku przyczynowego - jest nieodzowne z uwagi na treść materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 17 ust. 1 uśr) oraz z uwagi na kontekst konstytucyjny i systemowy tego przepisu, brany pod uwagę przy jego wykładni. Badanie bowiem powyższego zagadnienia, w ramach kompleksowej oceny danego przypadku, pozwala w istocie stwierdzić, czy w realiach sprawy, istotnie osoba sprawująca opiekę, zmuszona jest zaniechać wszelkiej aktywności zawodowej. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy WSA zauważył, że skarżąca ma pięcioro rodzeństwa, które to osoby są zobowiązane do alimentacji ojca, w równym, co skarżąca, stopniu.
Przeprowadzone w toku postępowania dowody nie dostarczyły podstaw do przyjęcia, aby po stronie wszystkich tych osób, występowały obiektywne okoliczności, stanowiące przeszkody w możliwości wywiązywania się z obowiązku zapewnienia ojcu opieki, co przejawiać by się mogło w osobistych ich staraniach lub poprzez przeznaczenie potrzebnych na ten cel środków finansowych. Za takie obiektywne okoliczności - uznać wszak nie można pracy zawodowej dzieci niepełnosprawnego rodzica, czy też, niczym niepopartej informacji (zapewnień) o niewystarczającej kondycji finansowej dla zapewnienia potrzebującemu rodzicowi środków na jego konieczne utrzymanie. W przedstawionych okolicznościach, w ocenie Sądu I Instancji, trafne było stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, a materiał sprawy nie wykazał występowania obiektywnych przesłanek zwalniających wszystkie inne dzieci niepełnosprawnego z troski o ojca, to nie zostało w sprawie dowiedzione - wymagane przepisem art. 17 ust. 1 uśr - istnienie związku przyczynowego między potrzebą całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącą, a opieką sprawowaną nad ojcem.
Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w opiece nad ojcem nie mogły uczestniczyć (partycypować) również pozostałe dzieci tej osoby. WSA dostrzegł, że większość z zobowiązanych do alimentacji ojca mieszka w miejscowościach nieodległych od jego miejsca pobytu. Fakt ten pozwala zasadnie przyjmować, że skarżąca może liczyć na realne wsparcie i pomoc rodzeństwa (M., R., K.) w opiece nad ojcem. Z akt sprawy wynika przy tym jednoznacznie, że wsparcie takie w istocie otrzymuje (brat R., zawozi ojca do lekarza). Pozostałe osoby, jak trafnie wywiodło Kolegium, mogą współpartycypować w kosztach opieki. Przedstawione przez te osoby okoliczności, dotyczące np. posiadania rodziny, czy wykonywania aktywności zawodowej - nie mogły być uznane za obiektywne przeszkody w możliwości uczynienia zadość opiece. Przesłanki obiektywne, to takie, które są niezależne od woli danej osoby, a na ich wystąpienie osoba nie ma wpływu (np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia (niepełnosprawność), który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą uprawnioną).
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż fakt niewykazania braku możliwości realizacji ciążącego na pozostałym rodzeństwie skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec ich niepełnosprawnego ojca świadczy o niespełnieniu przesłanki związku przyczynowego miedzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki oraz że rodzeństwo powinno tak zorganizować opiekę nad niepełnosprawnym aby możliwe było podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, podczas gdy z przepisu tego obowiązek wykazania takich okoliczności nie wynika; 17 ust. 1a uśr poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się w sprawie do tego, czy posiadanie przez skarżącą rodzeństwa, na którym w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki ojca, może stanowić okoliczność uzasadniającą odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz do oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem w kontekście istnienia, oprócz skarżącej, innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec ojca.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przywołany przepis, określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie formułuje - jako negatywnej przesłanki ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy – okoliczności istnienia, obok wnioskodawcy, także innych osób zobowiązanych w tym samym stopniu do alimentacji osoby wymagającej opieki. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, świadczenie można przyznać jednej z nich, pod warunkiem, gdy spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (por. np. uzasadnienia wyroków z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23; z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23; z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23). Za niedopuszczalne w świetle art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, uznać należy zastosowanie - czy to przez organ administracji publicznej, czy to przez sąd administracyjny - dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, uzależniające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania przez wnioskodawcę, że wyczerpał on wszystkie możliwości zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej w inny sposób niż poprzez jej wyłącznie osobiste sprawowanie (np. przez współdziałanie wszystkich dzieci w opiece nad ojcem, zatrudnienie opiekuna, skorzystanie z usług opiekuńczych). Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być posiadanie przez skarżącą rodzeństwa (nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego ojca. Skoro skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem rodzica poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni mu opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem.
Natomiast ani organ administracji, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę. Akceptując stanowisko organu odwoławczego o możliwości odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na potencjalną możliwość uczestniczenia w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym rodzicem także przez rodzeństwo skarżącej i wynikającego z tego braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania tej opieki, Sąd I instancji naruszył zatem art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną w kontekście okoliczności rezygnacji/niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa (240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym).