Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 275/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i S. A. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda P. ustalił lokalizację drogi krajowej i nieruchomość położoną w K., gmina Ł., oznaczoną jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [..] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha przeznaczył pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] [...] - Granica Państwa wraz z przebudową mostu na rzece K. W związku z powyższym pismem z dnia [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody P. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wyżej opisanej nieruchomości. Jednocześnie wnioskował też o wydanie decyzji zezwalającej na jej niezwłoczne zajęcie, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. S. A. wystąpił o zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego do czasu przedstawienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad opinii i ekspertyz, które potwierdzą, że wywłaszczenie wspomnianych wyżej działek nie wywoła negatywnych następstw dla nieruchomości sąsiednich. Dodatkowo wnioskodawca zażądał też odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób będą ustawione: znaki drogowe, ekrany akustyczne i bariery rozbryzgowe.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda P. odmówił zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego a orzekając w trybie instancji odwoławczej, na skutek zażalenia złożonego przez S. A. - Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister uznał bowiem, że w sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania, gdyż nie występowała w tym przypadku sytuacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na wyżej przedstawione postanowienie S. i M. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 7 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a także nieuwzględnienie interesu prawnego skarżących. Podnosili przy tym, że niezasadnie organy obu instancji odmówiły zawieszenia postępowania, gdyż w sprawie istotnym było wyjaśnienie kwestii związanych z przedstawieniem opinii i ekspertyz potwierdzających, że wywłaszczenie działek nr [...] i [...] nie spowoduje katastrofy budowlanej młyna oraz określenie wjazdu na działkę, na której położony jest w/w młyn.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze nie była ona uzasadniona.
Sąd podkreślił, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), której celem jest usprawnienie i uproszczenie procedur związanych z kwestiami przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Ponadto – jak wywodził Sąd - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno przy tym w doktrynie, jak i w orzecznictwie, pod podjęciem zagadnienia wstępnego rozumie się pewną, otwartą kwestię, której treścią może być wypowiedź co do: uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego.
Innymi słowy – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne danej sprawy, uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które - w swej naturze - należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. W świetle więc powyższego – jak wywodził Sąd - zgodzić należało się ze stanowiskiem organu, że podniesione przez skarżącego kwestie, dotyczące przedstawienia opinii oraz ekspertyz potwierdzających, że wywłaszczenie działek nr [...] i [...] nie spowoduje katastrofy budowlanej młyna znajdującego się na sąsiedniej działce, nie stanowiło zagadnienia wstępnego i nie mogło być podstawą do zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. A. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (cyt.) " w sytuacji prowadzącą do odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., Gmina Ł., oznaczonej jako działki nr [...] o pow [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha do czasu przedstawienia opinii i ekspertyz stwierdzających brak negatywnych skutków dla sąsiednich nieruchomości i usytuowanych na niej obiektów budowlanych".
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie wskazany przepis wymagał obligatoryjnego zasięgnięcia opinii Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad dotyczącej ewentualnych skutków związanych z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym dla sąsiednich nieruchomości i usytuowanych na niej obiektów budowlanych. Niedochowanie tego obowiązku powodowało zaś konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. i czyniło niniejszą skargę kasacyjną w pełni zasadną.
Skarżący podnosił w tym miejscu, iż naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, jeżeli uchybienie procesowe sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W literaturze procesu cywilnego przyjmuje się bowiem, że wystarczy, iż skarżący jedynie uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania a nie ma obowiązku udowadniania, że gdyby nie stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów postępowania, to jej rozstrzygnięcie byłoby inne.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej.
Podstawa ta nie była zaś zasadna. Zauważyć przy tym należy, że sama skarga kasacyjna nie została też sporządzona w sposób w pełni poprawny pod względem formalnym. Zawierała ona tylko zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa procesowego, a zatem alternatywny wniosek kasacyjny, dotyczący uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, nie miał żadnych podstaw prawnych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił też tym Sądowi pierwszej instancji naruszenie jedynie "art. 97 § 1 k.p.a". Wskazać zatem trzeba, że jest to przepis procesowy i – jako taki – nie jest stosowany przez sąd administracyjny. Sąd Wojewódzki nie miał więc możliwości naruszenia tego artykułu. Z tej przyczyny, powołując powyższy przepis w skardze kasacyjnej, jej autor winien – działając lege artis - połączyć go z właściwym przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak nie uczynił. Mając niemniej jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), iż przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 §1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej, Sąd Kasacyjny rozpoznał powyższy zarzut, posiłkując się przy tym treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia tego wynikało bowiem, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu: po pierwsze, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (w samym zarzucie wskazywano jedynie na art. 97 § 1 k.p.a.) a po drugie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten wymagał obligatoryjnego zasięgnięcia opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej ewentualnych skutków związanych z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym dla sąsiednich nieruchomości i usytuowanych na niej obiektów budowlanych.
Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie był on zasadny.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a stanowi bowiem, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na tej podstawie prawnej organ administracyjny ma zatem obowiązek zawieszenia postępowania, gdy zachodzi konieczność, by przed wydaniem decyzji w prowadzonym postępowaniu, została rozstrzygnięta inna kwestia prawna, mająca znaczenie dla merytorycznej treści orzeczenia, które ma w nim zapaść. Opinie i ekspertyzy nie mają zaś charakteru prawnego, gdyż dotyczą kwestii faktycznych, poznawczych, dla których ustalenia konieczna jest wiedza specjalistyczna.
W związku z powyższym, ponieważ opinie o niczym nie "rozstrzygają" bo zawierają jedynie pogląd ich autora, wyrażony w sprawie, w której – jak wyżej wspomniano – wymagane są wiadomości fachowe, to zasięgnięcie opinii, co do znaczenia wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. w gminie Ł., stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], w kontekście oddziaływania tego faktu na działki sąsiednie, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.