Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1606/16: 1. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku D. Spółki z o.o. w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności: orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...]; decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...]; orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. z o. o. w [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
D. Spółka z o. o. w [...] pismem z dnia 21 października 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia 20 grudnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych i decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]. Skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie rozpoznającej wniosek z dnia 20 grudnia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że w dniu 20 grudnia 2013 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń. Wobec braku rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z dnia 7 września 2016 r., Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczyła, że pomimo upływu kilku lat od złożenia wniosku do dnia dzisiejszego nie został on rozpatrzony. Dodała, że organ prowadzący postępowanie nie poinformował o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w k.p.a., jak również nie wskazał przewidywanego terminu zakończenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej orzeczeń wpłynął do organu w dniu 15 lipca 2016 r., a nie w dniu 20 grudnia 2013 r. Wyjaśnił, że postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], którym to organ odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Od powyższego postanowienia nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Organ wskazał, że Spółka dopiero w dniu 15 lipca 2016 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji tożsamy z wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. Wyjaśnił, że pismem z 7 września 2016 r. oraz z 28 października 2016 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, jednak do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę akta nie wpłynęły do organu. Powyższe uniemożliwiło zatem podjęcie czynności w sprawie. Organ zaznaczył, że dopiero po przekazaniu akt możliwe będzie wszczęcie postępowania i podjęcie innych czynności zmierzających do jego zakończenia.
Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. skarżąca Spółka zmodyfikowała swój wniosek oświadczając, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczy nierozpatrzenia wniosku z dnia 12 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności wskazanych w nim orzeczeń, a nie jak wskazała w skardze wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę, gdyż uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie.
Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania aktu.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do dnia wyrokowania nie rozpoznało sprawy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej Spółki należało uznać za uzasadniony, co skutkowało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Przedmiotem postępowania był wniosek z dnia 15 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności wskazanych w nim orzeczeń. Pismami z 7 września 2016 r. oraz z 28 października 2016 r. Kolegium zwróciło się do Prezydenta [...] o nadesłanie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Akta wpłynęły do organu w dniu 24 listopada 2016 r. Sąd stwierdził, że przekroczenie terminu przez organ na datę orzekania było ośmiomiesięczne, a więc nie było przekroczeniem znacznym, tym bardziej, że niespełna 3 miesiące po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Kolegium.
Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 i 5 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że skarga na bezczynność jest uzasadniona w sytuacji gdy przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało z przyczyn niezależnych od Kolegium, a polegających na nieprzekazaniu przez inny organ akt własnościowych nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. D. Spółka z o.o. w [...] cofnęła skargę na bezczynność i wniosła o umorzenie postępowania sądowadministracyjnego, wskazując przy tym, że cofnęła również wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń i decyzji skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego przez skarżącą Spółkę w dniu 15 lipca 2016 r. Niewątpliwie bowiem Kolegium nie rozpoznało tego wniosku w terminie do dnia 27 października 2016 r. ani też do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku.
Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca a sprawa szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym, jak wynika z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Jak słusznie uznał Sąd I instancji, w trakcie biegu terminu do załatwienia przedmiotowego wniosku nie wystąpiły zaś okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., a zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, wskazuje się bowiem, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 529/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyczynę niezależną od organu nie można uznać także nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy. Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, ani brak akt sprawy, ani też bierne oczekiwanie na uzyskanie akt sprawy, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Wyjaśnić przy tym należy, że z zarzutu bezczynności nie zwalnia organu wystosowanie do strony zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 36 k.p.a. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy musi znajdować uzasadnienie w okolicznościach sprawy.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, wynika, że Kolegium wystąpiło do Prezydenta [...] o akta dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej dopiero w dniu 7 września 2016 r., tj. tuż przed upływem terminu dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Kolejne pismo dotyczące akt administracyjnych wysłano do Prezydenta [...] dopiero w dniu 28 października 2016 r., co z kolei miało miejsce już po wniesieniu skargi na bezczynność.
Powyższe świadczy o tym, że Kolegium dopuściło się bezczynności w sprawie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 i 5 k.p.a.
Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał cofnięcie skargi na bezczynność przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. za bezskuteczne. Nie jest bowiem dopuszczalne cofnięcie skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wydaniu przez ten sąd wyroku rozpoznającego tę skargę.
Zgodnie z treścią art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Zgodnie natomiast z treścią art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę.
Związanie sądu wolą skarżącego jest wynikiem przyjętej zasady, że skarżący może rozporządzać wniesioną przez siebie skargą do czasu jej rozpoznania przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt I OSK 3/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niedopuszczalność cofnięcia skargi po wydaniu wyroku wynika przede wszystkim z art. 144 p.p.s.a. i wynikającej z niego zasady związania sądu wydanym przez niego wyrokiem.
Cofnięcie skargi po tej dacie jest bezskuteczne (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, Lex/el). Procedura sądowoadministracyjna, w przeciwieństwie do procedury cywilnej (art. 332 § 2 k.p.c.), nie przewiduje możliwości cofnięcia skargi po wydaniu wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1923/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić cofnięcie skargi jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który mimo wniosku wydał wyrok (por. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1923/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.