Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Ol 489/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wójt Gminy [...] (dalej również jako: "Organ I instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił J. H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Odmowę przyznania świadczenia organ oparł m.in. na przesłance negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że Skarżąca jest uprawniona do otrzymywania emerytury (z przekazanej dokumentacji wynika, iż od dnia 1 lipca 2012 r. pobiera emeryturę), a zgodnie z literalnym brzemieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wówczas nie przysługuje. Skarżąca wywiodła do sądu administracyjnego skargę zarzucając Kolegium naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Ol 489/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, Sąd Wojewódzki wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości niż to świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty, emerytury czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opierając ją na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i zarzucając Sądowi I instancji obrazę prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a jak i istotne naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 27 ust.5 u.ś.r, polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie tego przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu,
- 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia pani J. H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS,
- 3. przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2200, poz. 2294; dalej jako "p.p.s.a."), w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. pkt 2 i 5 u.ś.r., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi J. H. (działającej przez pełnomocnika adw. M. Ż.), choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako "k.p.a."), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Jednocześnie w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada wymogom prawa.
- 1. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię.
Zauważyć trzeba na wstępie, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443).
1. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób - rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury a limine wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
2. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".
3. Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków.
Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego – osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, na potrzebę wprowadzenia których wskazywał Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.
Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby - które niezależnie od przyczyn - oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń.
4. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba jednak kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu< - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).
Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie - z tego względu - pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
1.5. W rozpoznawanej sprawie związku tego nie badano. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, że skoro skarżąca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w wieku [...] lat, a więc już po osiągnięciu wieku emerytalnego, a niepełnosprawność jej męża udokumentowana jest od [...] maja 2019 r. to należy a limie wykluczyć możliwość wystąpienia przesłanki rezygnacji z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. To ustalenie zaprowadziło Sąd I instancji do słusznego wniosku, a mianowicie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyną dostrzeżoną przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez nią emerytury. Jakkolwiek, stanowisko to jest wadliwe, to pouczenie skarżącej o prawie wyboru świadczenia, jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Tymczasem, w badanej sprawie nie zostały one nawet zbadane. Dlatego też niesłusznie Sądowi I instancji zarzucono w skardze kasacyjnej błędne ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
1. W konsekwencji nie ma też racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, błędną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ustalenie, że wnioskodawca pobiera emeryturę nie przekreśla jego prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Pod warunkiem jednak, że wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.
2. W konsekwencji, bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.s.a poprzez uwzględnienie skargi. Trafnie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że z uwagi na błędną wykładnię prawa dokonaną przez organy i naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik, sprawy ziściły się przesłanki uwzględnienia skargi.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a