Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gniezno z dnia [...] października 2011 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 27 października 2011 r. H. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem R. S. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy Gniezno, na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, ust. 5 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1706 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2009 r. Nr 114, poz. 950 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U.
Nr 129, poz. 1058) odmówił H. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem R. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. podniosła, że opiekuje się mężem, który jest osobą leżącą i wymagającą całodobowej opieki. W związku z tym nie może podjąć żadnego zatrudnienia.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie, o które ubiega się skarżąca zostało uregulowane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepis ten z dniem 14 października 2011 r. otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która te opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. Z uwagi na nowelizację przepisów omawianej ustawy dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych odnoszące się do przepisów w wersji obowiązującej przed nowelizacją nie może być w pełni brane pod uwagę przez organy administracji publicznej.
Powyższe oznacza, iż osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) otrzymać świadczenie. Wobec faktu, iż skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 27 października 2011 r. sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. i prawidłowo uznał, że odwołująca nie jest uprawniona do uzyskania dochodzonego świadczenia. Okoliczność, że wymagający opieki R. S. pozostaje ze stroną postępowania w związku małżeńskim, w świetle przywołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca H. S. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając, że jej mąż jest osobą wymagającą całodobowej opieki i pielęgnacji. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gnieźnie i pozostającą bez prawa do zasiłku. Nie posiada uprawnień do renty, renty socjalnej, zasiłku stałego czy przedemerytalnego. Nie może podjąć zatrudnienia ze względu na opiekę nad mężem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gniezno z dnia [...] października 2011 r.
W uzasadnieniu wyroku podano, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy fakt pozostawania przez męża skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy sama skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, wykluczającą podjęcie zatrudnienia.
W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji, odmawiając świadczenia, wadliwie odczytały treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy zdaniem Sądu wynika, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taką wykładnię potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz.U. Nr 138, poz. 872), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.
Nr 233, poz. 1456). Jednakże, nowela ta nie zmieniła bądź nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie literalne brzmienie przepisu, uniemożliwiające skorzystanie z świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyło skutki orzeczenia Trybunału. Było to także przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy.
W ocenie Sądu I instancji również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia zaprezentowana w sprawie przez organy prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki, niepełnosprawnym współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym.
Taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę. Dlatego Sąd dokonał takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 319/09).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku z małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ww. organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie Sąd przyjął niekonstytucyjność podstawy prawnej, na której opierały się pierwotnie wydane decyzje. Zdaniem pełnomocnika skarżącego jest to rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie powinien dokonywać zmian obowiązującego prawa i orzekać w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., (sygn. akt: P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących do 13 października 2011 r. Powyższe stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu.
Należy bowiem przyjąć, że intencją i celem prawodawcy, mającego wiedzę na temat treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., było dokonanie takiej zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uniemożliwia współmałżonkowi nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na małżonka będącego osobą wymagającą opieki, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do naruszenia stabilności systemu prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Chociaż w rozpoznawanej sprawie podniesione zostały zarzuty zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów materialonoprawnych, to podstawowe znaczenie dla wyników postępowania kasacyjnego ma zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi osoby wymagającej opieki, pozostającej w związku małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższy zarzut nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko, jakie co do rozważanej kwestii zajął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela poglądu Kolegium wskazującego na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni powyższych przepisów.
Przyjęcie interpretacji wskazanych przepisów prawnych, tak jak to poczyniły organy w wydanych w sprawie decyzjach i powtórzyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do sytuacji, w której osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, miałaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie –również niepełnosprawnej w znacznym stopniu – to jest drugiemu współmałżonkowi, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Ponadto, z mocy art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a taki obowiązek spoczywa na współmałżonkach, jest w ogóle wyłączona z grona osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Wykładnia powyższych przepisów powinna być zatem dokonywana przy założeniu racjonalności ustawodawcy. Zaprezentowane przez organ stanowisko nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonano nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych w taki sposób, że w dalszym ciągu, zgodnie z wykładnią językową, współmałżonkowi nie zagwarantowano przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 k.r.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.
Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że więź, która łączy współmałżonków obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). W związku z tym nie można przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należało rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128 i następnych tego Kodeksu.
Nie można zatem w rozpoznawanej sprawie uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się – w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego artykułu, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
W konsekwencji, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skoro takiej właśnie, prokonstytucyjnej wykładni dokonał w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy Sąd I instancji stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawione wyżej rozważania nie pozostawiają wątpliwości, że zastosowanie tego przepisu było w sprawie niniejszej uzasadnione. Sąd nie uchybił także art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonał pełnej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.