Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 246/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
J. S. we wniosku z [...] listopada 2016 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego na córkę B. S. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 17c, art. 20, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia rodzicielskiego na córkę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad córką H. S., na okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2018 r. Organ odwołując się do art. 27 ust. 5 u.ś.r. uznał, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.
Wnioskodawczyni nie wskazała, mimo wezwania, które ze zbiegających się świadczeń strona skarżąca wybiera, nie udzieliła w tym zakresie stosownych wyjaśnień, podtrzymując uprzednio złożony wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego.
J. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzielając stanowisko organu pierwszej instancji dodatkowo wskazało, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym wprowadzono świadczenie rodzinne, podkreślono, że ustawodawca dążył do przyznania uprawnienia do jego nabycia tym z rodziców, którzy dotychczas nie mieli możliwości pobierania zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego po urodzeniu dziecka, a więc przede wszystkim rodzicom bezrobotnym, wykonującym pracę na umowach o dzieło, studentom i rolnikom.
Dalej Kolegium wskazało, że osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci i w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Jednocześnie zaznaczono, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje m.in. jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 lub 3 u.ś.r., otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego. Kolegium podkreśliło równocześnie, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym okresie zarówno świadczenia rodzicielskiego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie, w którym osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim.
Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy (wynagrodzenie) mając na względzie to, że osoba taka nie może w tym okresie wykonywać pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zaś na celu zrekompensować utracony zarobek (wynagrodzenie) osobie, która zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W ocenie organu, istota art. 27 ust. 5 u.ś.r. sprowadza się do zapobieżenia pobieraniu dwóch świadczeń o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję. Świadczenie rodzicielskie, jak i świadczenie pielęgnacyjne stanowią bowiem ekwiwalent wynagrodzenia. Nieuzasadnioną jest zatem taka interpretacja przepisów ustawy, która prowadziłaby do przyznania dwóch świadczeń określonej osobie (w analizowanym przypadku - świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego), celem zastąpienia bądź zrekompensowania jednego wynagrodzenia.
Kolegium uznało przy tym, że skoro ustawodawca w art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. wykluczył możliwość przyznawania świadczenia rodzicielskiego, gdy w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego, to niecelowym i zbędnym byłoby powielenie tej regulacji w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stąd też przepis ten stanowi dodatkową negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia rodzicielskiego, niezależną od tych warunków, które zostały wskazane w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Taka interpretacja prowadzi zaś do wniosku, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy kwestii zbiegu uprawnień dla danej osoby do określonych świadczeń, niezależnie od tego nad kim sprawowana jest opieka.
J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy. Organ nie kwestionował bowiem faktu, że skarżącej przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne na jedną córkę, a treścią jej żądania jest świadczenie rodzicielskie na drugą córkę. W ocenie Sądu, katalog przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia rodzicielskiego został zawarty wyczerpująco w art. 17c ust. 9 u.ś.r. W odniesieniu do sytuacji skarżącej istotne znaczenie ma pkt 4 tego przepisu, który wyraźnie stanowi o braku możliwości przyznania świadczenia rodzicielskiego wówczas, gdy wnioskodawcy zostało już ustalone prawo m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wskazana regulacja ma zastosowanie tylko wówczas, gdy te dwa świadczenia mają zostać przyznane w związku z wychowaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką sprawowaną nad tym samym dzieckiem.
Skarżąca natomiast ubiega się o świadczenie rodzicielskie na inne dziecko, niż to w związku z opieką nad którym zostało jej już przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Sąd wywiódł zatem, że nie ma podstaw do tego, aby z innych przepisów u.ś.r. wyprowadzić wniosek o ograniczeniu prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku ze zbiegiem uprawnień do innych świadczeń przysługujących na podstawie tej ustawy w przypadku różnych dzieci osoby uprawnionej. Takiej podstawy nie można zwłaszcza wywieść z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., który reguluje zbieg praw do świadczeń rodzinnych. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu przysługujących jej uprawnień także do innych, wymienionych w tym przepisie świadczeń, lecz tylko wówczas, gdy wychowanie i opieka sprawowane są nad tym samym dzieckiem. Nie obejmuje on natomiast zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi.
Wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające ze wskazanego przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., ma więc zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Ponadto Sąd wskazał, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie wyjaśnia zakresu użytego w nim pojęcia "zbiegu uprawnień". Zakres ten konkretyzują natomiast inne przepisy tej ustawy, w tym m.in. art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. Dlatego też z przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych. Wszelkiego rodzaju przesłanki wyłączające możliwość przyznania danego świadczenia winny być interpretowanie ściśle. Opieranie się przy tym tylko na wykładni celowościowej, odnoszącej się do kwestii ekwiwalentności świadczeń: rodzicielskiego i pielęgnacyjnego względem zasiłku macierzyńskiego, czy też ogólnie rzecz ujmując, wynagrodzenia za pracę, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania negatywnej dla strony decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez radcę prawnego M. L., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi, choć organ administracyjne zasadnie odmówiły jej przyznania świadczenia rodzicielskiego wnioskowanego na dziecko B. S.;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające z tej regulacji, ma zastosowanie tylko do sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego, która prowadzi do naruszenia równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego, a tym samym – zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 2, a w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 u.ś.r.,
- 2) art. 17 ust.9 u.ś.r. przez błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, że katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia rodzicielskiego został zawarty wyczerpująco w tej regulacji.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, rozpoznaniu skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W myśl art. 176 §2 in fine P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
J.S., zastępowana przez radcę prawnego R. G., w piśmie z [...] września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej przytoczonej w skardze kasacyjnej, a która to podstawa okazała się usprawiedliwiona.
Wykładnia art. 27 ust. 5 i art. 17c ust. 9 u.ś.r., będących materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie, dokonana przez Sąd Wojewódzki, była wadliwa. Stanowisko, wedle którego art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulujący zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym (zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej tej opieki), a prezentowane również w zaskarżonym wyroku, zostało zanegowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1543/17. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i świadczenie rodzicielskie są świadczeniami uregulowanymi w tej samej ustawie, to jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej (i nie są osobami pobierającymi emeryturę, rentę lub podobne świadczenie) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji edukacji albo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 u.ś.r.).
Natomiast świadczenie rodzicielskie, które zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych, ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1217), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., jest świadczeniem przysługującym osobom, które urodziły dziecko, a nie otrzymują zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17 c) u.ś r.
Jak z powyższego zatem wynika oba rodzaje w/w świadczeń, które mają charakter świadczeń pieniężnych i przysługują osobie, która opiekę wykonuje, mają za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym on (najogólniej rzecz ujmując) nie pracuje z powodu sprawowania wspomnianej wyżej opieki.
Podkreślić też trzeba, że chociaż każde z tych świadczeń ma swoistą, odrębną regulację prawną, zawartą we wspomnianej ustawie, tym niemniej ustawodawca postanowił także uregulować kwestię zbiegu tych świadczeń. Przepisem, który normuje zbieg prawa m. in. do świadczenia rodzicielskiego i pielęgnacyjnego jest właśnie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z treścią tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekana przez organy), w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Z uwagi zaś na fakt, że jak wyżej wspomniano, zarówno świadczenie rodzicielskie, jak i pielęgnacyjne są świadczeniami, mającymi zapewnić środki utrzymania osobie sprawującej osobistą opiekę i z tego powodu niepozostającej w zatrudnieniu, czyli są świadczeniami zastępującymi wynagrodzenie za pracę, część poglądów, dokonując wykładni tego przepisu (np. wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 421/17) wskazywała na fakt (tak jak przyjęły to organy w niniejszej sprawie), że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. ma rację bytu tylko przy przyjęciu, że reguluje on kwestię zbiegu prawa do świadczeń, a więc ma zastosowanie w sytuacji, gdy w tym samym czasie (jednocześnie) spełnione są wszystkie przesłanki do świadczenia rodzicielskiego i do innego świadczenia wymienionego w tym przepisie.
Tylko wtedy bowiem można mówić o sytuacji, w której faktycznie osoba wnioskująca o świadczenie rodzicielskie mogłaby uzyskać prawo do obu świadczeń i musiałaby zostać postawiona przed koniecznością dokonania wyboru jednego z nich.
Zgodnie zaś z drugim poglądem, który prezentuje Sąd Wojewódzki oraz uczestniczka postępowania, rozstrzygające znaczenie w analizowanym stanie faktycznym miał art. 17c ust. 9 u.ś.r. W przepisie tym wymieniono bowiem sytuacje, w których świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli:
- 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego;
- 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4;
- 3) osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki;
- 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 5) osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W związku z tym, według Sądu Wojewódzkiego wynikający z art. 27 ust. 5 u.ś.r. zbieg uprawnień do określonych świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku zgadzając się ze skarżącym kasacyjnie wskazał, że gdyby przyjąć, że omawiany przepis dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym, to jest - zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki - to byłby on przepisem martwym, ponieważ z innych przepisów, wykluczających możliwość uzyskania jednocześnie prawa do obu świadczeń (np. art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r.) wynika brak prawa do ich równoczesnego pobierania.
Zatem zgodzić się trzeba z Kolegium, że przepis art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. jest przepisem, który jedynie wskazuje przesłanki negatywne do otrzymania świadczenia rodzicielskiego, a nie jest przepisem, który reguluje zbieg uprawnień do wymienionych w nim świadczeń.
Ponadto w Konstytucji RP została zagwarantowana zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęcie zaś poglądu, że osoba sprawująca opiekę nad dwojgiem dzieci miałaby prawo do pobierania dwóch różnych świadczeń, z których każde, stanowiąc namiastkę wynagrodzenia za pracę, ma na celu dostarczenie jej (a nie podopiecznym) środków utrzymania, stawiałoby taką osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które – niezależnie od liczby posiadanych dzieci - pozostając w zatrudnieniu, otrzymują tylko jedno wynagrodzenie za pracę.
Poza tym wszelkie wątpliwości, dotyczące wykładni omawianego przepisu rozwiewa treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. w jego obecnym brzmieniu, to jest obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2017 r. Ustawą nowelizujacą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428) ustawodawca po słowach (cyt:): “przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną" dodał zwrot (cyt.): " – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami" (art. 6 pkt 17 ustawy nowelizującej). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. czytamy przy tym, że nowelizując art. 27 ust. 5 u.ś.r., ustawodawca nie tyle zmieniał jego dotychczasową treść, co ją jedynie doprecyzował, tłumacząc, iż uczynił to (cyt.): “w celu zapewnienia jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (vide: Sejm RP VIII kadencji nr druku 1625).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy.