Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2251/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 września 2019 r., II SA/Ol 699/21, w następstwie rozpoznania skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", polegające na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy, niezakwestionowanym przez Sąd I instancji i przyjęciu, że orzeczenie przez Sąd Rejonowy w O., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, iż znaczny stopień niepełnoprawności R. N. ma charakter trwały, uzasadnia orzeczenie w punkcie 3 zaskarżonej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] marca 2022 r., podczas gdy stan faktyczny sprawy odpowiada innym skutkom przewidzianym w tej normie, tj. prawidłowe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy musi prowadzić do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane na czas nieokreślony;
2. 2) przepisów postępowania, tj.:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ administracji rozstrzygnął sprawę bez naruszenia art. 24 ust. 4 zdanie pierwsze u.ś.r., podczas gdy organ pomijając związanie wyrokiem sądu powszechnego, przyjęte w art. 365 § 1 k.p.c., dopuścił się błędu subsumpcji orzekając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] marca 2022 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna, poza uchyleniem zaskarżonej decyzji w punkcie 1, uchylono by także decyzję w punkcie 3;
4. b) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", polegające na niepełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nierozstrzygnięciu w granicach danej sprawy, a w istocie ograniczenie się do zarzutów skargi i zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie naruszenia także innych przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania; uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji w części nieodpowiadającej prawu oraz nieprzyznaniem stronie świadczenia bezterminowo, co ma oparcie w przepisach prawa i co jest działaniem na jej niekorzyść.

Wskazując na powyższe wady zaskarżonego wyroku wniesiono o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt 1 i 3. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przywołaniem okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta M. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z tego powodu, że niepełnosprawność syna skarżącej istnieje od 28. roku życia, a zatem powstała później niż do ukończenia 25. roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dokonując wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 oraz uznając, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części ww. przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem w wysokości:

1. 1) od dnia [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w kwocie 1.830,00 zł;
2. 2) od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie;
3. 3) od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] marca 2022 r. w odpowiedniej kwocie wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

Skargę do sądu administracyjnego od powyższej decyzji wywiodła skarżąca, zaskarżając decyzję "w części dotyczącej okresu na jaki przyznano mi wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, a dokładniej okresu na jaki świadczenia pielęgnacyjnego mi nie przyznano tj. za okres od [...] marca 2019 r. do [...] listopada 2020 r. (a więc za [...] miesięcy)".

Odwołując się do powyższych okoliczności, a w szczególności do treści ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz wskazanego w skardze zakresu jej zaskarżenia, należy zauważyć, iż na gruncie okoliczności niniejszej sprawy istnieje możliwość wniesienia skargi na decyzję w części. Jakkolwiek, przepis art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując wymagania formalne skargi mówi o wskazaniu zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, to jednak nie budzi zastrzeżeń stanowisko, iż istnieje możliwość zaskarżenia decyzji w części, jeżeli tylko rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (elementy te mogą mieć samodzielny byt prawny), a treść wadliwego rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (vide: J.Drachal, Orzeczenia sądowe (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zagadnienia wybrane, materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 20 - 22 października 2003, Warszawa 2003, s. 63 – 66; H.Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, uwagi do art. 57; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., II SA/Wa 755/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaskarżona decyzja przyznaje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne odrębnie w trzech punktach, a każdy z nich odnosi się do określonego przedziału czasowego, uwzględniając wysokość owego świadczenia w poszczególnych latach kalendarzowych, to należy stwierdzić, iż decyzja ta składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Z kolei, z treści skargi wynika w sposób jednoznaczny, iż wolą skarżącej jest zaskarżenie wyłącznie tej części decyzji, w której świadczenie to nie zostało jej przyznane. Oczywiście nie sposób nie dostrzec, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w szerszym zakresie, niż ten, w który świadczenie to przyznaje. Sąd I instancji uznał w takiej sytuacji, iż przedmiotem zaskarżenia pozostaje pkt 1. zaskarżonej decyzji, a zatem rozstrzygniecie obejmujące okres od [...] do [...] grudnia 2020 r., graniczący z okresem [...] miesięcy, trwającym od [...] marca 2019 r. do [...] listopada 2020 r., za który świadczenie skarżącej nie zostało przyznane. Z tego też powodu Sąd I instancji uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji, motywując, na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r., rzeczywisty zakres wkroczenia w treść tejże decyzji. Ponieważ skarga kasacyjna nie kwestionuje poprawności wyroku Sądu I instancji w powyższym zakresie, akceptując ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, brak jest podstaw prawnych aby kwestię tę analizować w postępowaniu kasacyjnym.

Wracając zatem do zasadniczego nurtu rozważań trzeba zauważyć, iż przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie pozostawał pkt 1. reformatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Wniosek ten wynika z charakteru zaskarżonej decyzji, składającej się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, a treść poszczególnych rozstrzygnięć nie wywiera wpływu na pozostałe rozstrzygnięcia i może być przedmiotem zaskarżenia, ograniczonego do negatywnego dla strony załatwienia sprawy.

Nadto wniosek ten wynika wyraźnie z treści samej skargi, w której skarżąca precyzyjnie wskazała zakres zaskarżenia, określając go jako okres, za który nie otrzymała wnioskowanego świadczenia, a nadto przywołała odpowiadające temu okoliczności sprawy, nienależycie uwzględnione w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie może być wątpliwości, iż skargą do sądu administracyjnego nie był objęty pkt 2. i 3. ww. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w tym również zawarte w pkt 3. powyższej decyzji, rozstrzygnięcie w zakresie daty końcowej okresu zasiłkowego, o którym stanowi art. 24 ust. 4 u.ś.r. W tym też zakresie ostateczna decyzja niezaskarżona do sądu administracyjnego uzyskała walor prawomocności formalnej w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a.

Wskazany powyżej zakres zaskarżenia ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wyznaczał zakres badania sprawy administracyjnej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji także zakres podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ten może i powinien, zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w niej konkretne zarzuty, wnioski i prawną podstawę zaskarżenia. Regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), oznacza dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego też względu, poza zakresem badania sprawy wyznaczonym przez określony w skardze zakres zaskarżenia, znalazły się rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2. i 3. zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3. zaskarżonej decyzji tyczą zarzuty podniesione w badanej skardze kasacyjnej, to wypada skonstatować, iż zarzuty te pozostają nieadekwatne do zakresu wyrokowania Sądu I instancji, wyznaczonego przez wskazany w skardze zakres zaskarżenia. Nie można zatem potwierdzić, w okolicznościach sprawy badanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, trafności zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zakresie niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji, oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. z uwagi na wadliwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.ś.r. i pominięciem treści art. 365 § 1 k.p.c. w zakresie określenia daty końcowej okresu zasiłkowego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.