Uzasadnienie
Wyrokiem 14 czerwca 2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 247/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Z. (dalej także jako "Skarżąca", "Skarżąca Kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach (dalej także jako "Organ", "Kolegium") z dnia 9 stycznia 2023 r., nr KO.4111.545.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.
J.Z. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skarżąca kasacyjnie powyższy wyrok zaskarżyła w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako "ppsa") oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako "uśr") poprzez niesłuszne uznanie, iż wnioskodawczyni, będąca faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy tak sformułowanym zarzucie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, niemniej istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca kasacyjnie uprawniona jest do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, w sytuacji, gdy niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż (ojciec skarżącej kasacyjnie) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sprawy sprowadza się zatem do wykładni norm prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 t.j., dalej jako "kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji oraz organ zauważył, że wykładnia powyższych norm prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Ukształtowały się tu dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy są inne osoby uprawnione i zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, tj.: rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, bądź małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2024.177 t.j.), osoby na których zgodnie z przepisami kro ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Drugie zaś stanowisko, warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez ww. osoby, czyni legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a uśr.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych wyżej, przeciwstawnych sposobów interpretacji powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, w sytuacji, gdy jej ojciec (mąż niepełnosprawnej) żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym miejscu zauważenia wymaga, co podkreślił już organ, że wobec opisanej wyżej rozbieżności wykładni przepisów uśr, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr)".
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która to powinna rozpoczynać proces wykładni, zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. "Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.).
Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia."
Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.
Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Powyższe stanowisko, wyrażone w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie nieskutecznie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a uśr.
Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni ww. norm, przyjmując, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez męża osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr konkretyzuje okoliczności pozwalające na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione. Skoro zatem mąż osoby wymagającej opieki (mąż podopiecznej) w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz uwzględniając treść powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie świadczenia córce osoby podlegającej opiece, w związku z faktycznym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną nie było możliwe, co słusznie zaaprobował Sąd Wojewódzki.
Dodatkowo Sąd Kasacyjny zaznacza, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I Instancji wcale nie powielił stanowiska organu I Instancji, jakoby przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej kasacyjnie powstała po 25. roku życia. Już organ II instancji stwierdził - co prawidłowo zaakceptował Sąd I Instancji - że wyżej opisane organicznie wiekowe nie może być przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - a to ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.