Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2252/18

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 53/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę M.Z. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [..] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że w dniu 26 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. W związku ze złożoną jej ofertą pracy, skarżąca w dniu 20 grudnia 2017 r. zaskarżyła pismo organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżona propozycja zatrudnienia została złożona skarżącej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej p.w.k.a.s.). Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji.

Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.). W takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s.).

Z kolei przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby (art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s.). Jak wyżej wskazano, w sprawie niniejszej skarżąca przyjęła w dniu 26 maja 2017 r. propozycję zatrudnienia, zatem jej stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy. Argumentacja skarżącej przedstawiona w skardze wskazuje na to, że zmierza ona do zachowania przysługującego jej uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w miejsce uprzedniego stosunku służbowego.

Zdaniem Sądu, spór w sprawie dotyczy możliwości zakwalifikowania przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia (przyjętej przez nią) jako decyzji administracyjnej, ewentualnie jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), z którą to kwalifikacją nie zgadza się organ. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego (czynności) podlegających kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa w postaci przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia ma nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, odmiennie zatem niż w przypadku przedłożenia propozycji służby, gdzie ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś stronie w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.).

Zdaniem Sądu, propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Z tych przyczyn skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej Skarżącej propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych a propozycja służby/pracy przedkładana przez Organ nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani też innego aktu (lub czynności z zakresu administracji publicznej) podczas gdy Organ przedkładając propozycję w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną Skarżącej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, z tego względu, że propozycja pracy nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podczas gdy przedłożona Skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną(względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) ponieważ w sposób władczy kształtuje jej strefę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) – co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie może być uznana ani za decyzję administracyjną ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej a więc Skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie Skarżącej, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że spór podlega właściwości sądu pracy podczas gdy propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata i właściwy jest sąd administracyjny – co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu.
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust.7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaka jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
6. 6) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenia kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia;
7. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności Organu;
8. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art.7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tu jest przypis nie umiem zrobić) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
9. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
10. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego,
11. e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycje pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Z ostrożności procesowej z uwagi na treść uzasadnienia wyroku, w którym Sąd oprócz podstawy odrzucenia wskazywał na rzekome uchybienie terminu do wniesienia skargi zarzucono również naruszenie:

1. 7) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 17 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu w brzmieniu historycznym zamiast w aktualnym a w konsekwencji uznaniu, że skarga złożona została bez wyczerpania trybu zaskarżenia podczas gdy w niniejszej sprawie należało zastosować przepis w art. 53 § 2 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu a nadto Strona Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki odwoławcze – co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna należy ja odrzucić czym zostały naruszone konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
2. 8) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu poprzez brak dostrzeżenia: że z pism skierowanych przez organ do Strony Skarżącej, włącznie z propozycją pracy, nie zawierało jakichkolwiek pouczeń co do trybu odwoławczego czy tez terminów, a tymczasem zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie (kom: również brak pouczenia) w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istotą niniejszej sprawy, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jest ustalenie, czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [..] maja 2017 r., zawierające propozycję pracy, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową (dalej KAS), podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Na podstawie art. 160 p.w.k.a.s. zniesiono m.in. funkcję Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. W miejsce zlikwidowanej Służby Celnej powołana została w ramach KAS nowa formacja - Służba Celno-Skarbowa. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 powołanej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia.

Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.

Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie zastrzegł formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W myśl art. 169 ust. 4-7 p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca warunki zatrudnienia" poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, podzielił stanowisko Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi czynności, o której mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.).

Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, Przepisy wprowadzające pozostawiają dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s.). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).