Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. od pisma Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 września 2009 r. nr GN.\/ 7723/K/2/1/2009/AGP, w sprawie odmowy uznania go za stronę postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 28 maja 2009 r. R. S. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego w sprawie uznania go za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W odpowiedzi na to pismo Łódzki Urząd Wojewódzki pismem z dnia 9 września 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.
Nr 32, poz. 191 ze zm.) są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mającego na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są. co do zasady Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która przejmuje to mienie. Przy czym stroną tego postępowania może być inny podmiot, jeżeli wykaże interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji jako użytkownik, najemca lub bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Z dokumentów przedłożonych przez R. S. nie wynika, żeby był on teraz lub na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości dlatego też w świetle powyższego nie może być on uznany za stronę opisanego postępowania komunalizacyjnego.
Nie zgadzając się z treścią tego pisma R. S. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji (substytutu) Wojewody Łódzkiego z dnia 9 września 2009 r., w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania". Pismem tym wnioskodawca zwrócił się o uchylenie wydanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Badając przedmiotową sprawę Minister uznał, że złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Zatem niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa, ponadto odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W ocenie Ministra pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 9 września 2009 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., którym powinna odpowiadać decyzja. Zatem brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. od pisma z dnia 9 września 2009 r.
Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowe odwołanie złożył z myślą, że pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 9 września 2009 r., kończące ostatecznie sprawę jego formalnego wniosku, stanowi niejako substytut decyzji administracyjnej. Jednocześnie skarżący podniósł, że jest przekonany, w myśl przepisów k.p.a., jego wniosek o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego powinien być załatwiony zaskarżalną decyzją. Tak się nie stało, gdyż organ załatwił sprawę pismem ogólnym, co stanowi w ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa i jest niedopuszczalne. Przy czym zdaniem skarżącego Minister zamiast kwestionowanego postanowienia winien wydać postanowienie nakazujące organowi I instancji wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący podkreślił, że "w zaistniałej sytuacji faktycznej oraz prawnej mamy do czynienia z postępowaniem jednoinstancyjnym oraz inkwizycyjnym". Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 216/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostało na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, Lex nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu pismo z dnia 9 września 2009 r. Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, czyli aparatu pomocniczego Wojewody, który nie jest organem administracji publicznej, podpisane przez Dyrektora Biura Geodezji. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia 28 maja 2008 r. W piśmie z dnia z dnia 9 września 2009 r. Dyrektora Biura Geodezji zwięźle przedstawiła obowiązujący w kwestii przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym stan prawny oraz dotychczasowe orzecznictwo. Wyjaśnił, że skarżący na mocy umowy z dnia 16 stycznia 1992 r. jest najemcą baru "P." znajdującego się w lokalu budynku położonego na komunalizowanej nieruchomości. Nie legitymuje się zatem ani nie legitymował się na dzień komunalizacji, żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Nie spełnia więc przesłanek określonych w art. 28 k.p.a., a zatem nie posiada on w rozumieniu tego przepisu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym.
Pismo to nie spełnia zdaniem Sądu wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji.
Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81). Jednakże w rozpatrywanej sprawie pismo z dnia 9 września 2009 r. nie zawiera, wbrew przekonaniu skarżącego, minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Łódzki Urząd Wojewódzki nie jest organem administracji publicznej. Urząd ten jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji, którym w niniejszej sprawie będzie Wojewoda, przy pomocy którego organ (czyli Wojewoda) wykonuje przyznane mu funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem nie może być podmiotem, któremu ustawa przyznaje jakiekolwiek kompetencje orzecznicze.
Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Pismo to nie zawiera również podstawy prawnej ewentualnego rozstrzygnięcia, właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy.
W konsekwencji pismo z dnia 9 września 2009 r. nie może być traktowane jako decyzja organu administracji publicznej. Potwierdza to także treść pisma, w którym używane są m.in. następujące zwroty: w odpowiedzi na pismo, wyjaśniam co następuje, nie może być Pan uznany.
Ponadto wyjaśnić należy, że na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dawały podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno było nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny. sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego osoba, która twierdziła, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, miała prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdził, że osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydawał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie stanowisko przyjęte jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawę stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 9 września 2009 r. Brak decyzji organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
R. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) przyjęcie, iż wniosek formalny skarżącego z dnia 28 maja 2009 r. o uznanie za stronę postępowania stanowi "pismo skarżącego",
- 2) przyjęcie, iż Łódzki Urząd Wojewódzki nie jest organem administracji publicznej,
- 3) przyjęcie, iż pismo organu z dnia 9 września 2009 r. nie może być traktowane jako decyzja w rozumieniu art. 107 k.p.a.
- 4) przejście do porządku dziennego wobec faktów:
- a) braku w k.p.a. unormowania orzeczniczego w zakresie ustalania stron postępowania,
- b) niedopuszczenia do postępowania bez prawa zaskarżenia, co stanowi pozbawienie strony możności obrony swych praw.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) zastosowanie trybu art. 187 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że jest nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że wniosek formalny z 28 maja 2009 r. o dopuszczenie do postępowania stanowi zwykłe pismo. Także wadliwe jest przyjęcie, że Łódzki Urząd Wojewódzki nie jest organem administracji publicznej, skoro pismo tego urzędu z 9 września 2009 r. zostało podpisane przez Dyrektora Wydziału Geodezji z upoważnienia Wojewody Łódzkiego. Pismo to nie zawiera wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Niemniej jednak pismo to kończy postępowanie administracyjne z formalnego wniosku. Art. 104 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawy przez wydanie decyzji. Oznacza to, że organ nie może załatwić sprawy w inny sposób, jak np. niezaskarżalnym pismem materialno-technicznym. Takie działanie jest bezprawne, skoro nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Stanowi to brak podstawy prawnej do takiego załatwienia sprawy z formalnego wniosku.
Takie postępowanie staje się inkwizycyjne, narusza wszystkie standardy prawa krajowego (art. 2 Konstytucji i inne), jak i międzynarodowe, ratyfikowane przez Polskę (art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).
Wskazał, że zastosowanie art. 187 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadne z uwagi na zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.
Pismem procesowym z 24 kwietnia 2013 r. uzupełnił postawy kasacyjne o zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 i 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W sprawie podstawy skargi kasacyjnej nie zostały określone w sposób spełniający wymogi materialne, uregulowane w art. 174 w związku z art. 175 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że opiera ją na zarzucie naruszenia art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Tak wyprowadzone zarzuty skargi nie są zasadne. Art. 104 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. nie daje samoistnych podstaw do kwalifikowania działań organów administracji publicznej do decyzji administracyjnej. Art. 104 § 1 stanowi, że "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Art. 104 § 1 k.p.a. wymaga interpretacji w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisami materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy k.p.a. mają zastosowanie do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.
Formy rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej nie reguluje art. 104 § 1 k.p.a. Formę rozstrzygnięcia sprawy regulują przepisy prawa materialnego, które nakazują organowi administracji publicznej dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono obowiązywania normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczenia jednostki do postępowania w charakterze strony. W obowiązującym systemie materialnego prawa administracyjnego nie ma przepisów prawa, które dawałyby podstawy do orzekania o przyznaniu statusu strony w postępowaniu.
Dla klasyfikacji pisma organu administracji publicznej zasadnicze znaczenie ma łączne wystąpienie aspektów materialnych i formalnych. Aspekty materialne, to ustalenie czy w obowiązującej regulacji prawnej dopuszczalna jest forma władczego działania organu administracji publicznej – forma decyzji administracyjnej. W razie braku takiej regulacji nie ma podstaw do nadania, działaniu organu administracji publicznej, formy decyzji administracyjnej. Tylko w razie gdy z obowiązującej regulacji prawnej wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej, wyprowadza się przesadzający aspekt materialny nad aspektem procesowym. Przyjmując, że do zakwalifikowania do decyzji administracyjnej wystarczające jest spełnienie przez czynność organu administracji publicznej konstytucyjnych elementów czynności prawnej: orzeczenia organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygniecie oraz podpis organu lub upoważnionego pracownika.
W sprawie Sąd zasadnie wywiódł, że brak jest aspektu materialnego dla zakwalifikowania pisma z 9 września 2009 r. do decyzji administracyjnej.
Nie można podzielić wywodów w zaskarżonym wyroku co do znaczenia dla kwalifikacji czynności, dokonania tej czynności przez aparat pomocniczy organu administracji publicznej. Przepisy ustrojowe dają podstawy prawne do dekoncentracji orzecznictwa na aparat pomocniczy, co oznacza, że nie można wykluczyć kwalifikacji czynności jako decyzji administracyjnej ze względu na dokonywanie jej przez aparat pomocniczy organu administracji publicznej. W sprawie nie ma to jednak znaczenia ze względu na brak aspektu materialnego – brak przepisu prawa materialnego, który w zakresie przedmiotowym wniosku, dawał podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej.
W obowiązującej regulacji prawnej k.p.a. środki zaskarżenia służą wyłącznie od rozstrzygnięć wydanych w wyniku podjęcia postępowania w sprawie. Brak podstaw do zaskarżenia, w trybie przepisów k.p.a., innych działań organów administracji publicznej.
Po upływie ustawowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej dopuszczalne jest wyłącznie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie jest dopuszczalne wyprowadzenie nowych podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nowe podstawy wyprowadzone po ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej nie rozszerzają granic rozpoznania sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.