Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 190/11 oddalił skargę S.G. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2010 r. r [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
S.G. w dniu 18 sierpnia 2009 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z raportem o zwolnienie ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 26 lutego 2010 r. w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych.
W dniu 11 grudnia 2009 r. Biuro Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wezwało wyżej wymienionego do wskazania, czy raportem z dnia 18 sierpnia 2009 r. zwraca się on o zwolnienie ze służby na własną prośbę (art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, dalej w skrócie ustawy o ABW i AW), czy też wycofuje ww. raport. Powyższe było spowodowane informacją uzyskaną z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z której wynikało, iż S.G. był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.), a zatem nie nabył prawa do emerytury w pełnym wymiarze i w konsekwencji nie mógł być zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w oparciu o art. 60 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o ABW i AW. S.G. w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. podtrzymał wolę odejścia ze służby na własną prośbę.
W związku z powyższym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia 19 stycznia 2010 r. nr 83, wydanym na podstawie art. 60 ust. 3 cyt. ustawy o ABW i AW zwolnił go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
W dniu 29 stycznia 2010 r. S.G. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę przedmiotowego rozkazu personalnego w części dotyczącej podstawy zwolnienia ze służby, wskazując, że obowiązujące przepisy emerytalne zostały mylnie zinterpretowane, w szczególności dotyczyło to art. 15 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145).
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po rozpatrzeniu powyższego wniosku rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi S.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 664/10 zaskarżony rozkaz personalny uchylił.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zarzut naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów o właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawach emerytalnych jest niezasadny, gdyż w rozkazie personalnym rozstrzygał jedynie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Jako nietrafny, ocenił także zarzut dotyczący wydania rozkazu personalnego bez podstawy prawnej. Wskazał, że organ w podstawie prawnej powołał art. 50 i art. 60 ust. 3 cyt. ustawy o ABW i AW.
Przede wszystkim jednak uznał, że z uwagi na zawarte w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r., wystąpienie S.G. ze służby na własną prośbę, organ niepotrzebnie, w uzasadnieniach rozkazów personalnych, dokonał analizy okresów jego służby, w zakresie możliwości zwolnienia go w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze (art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW). Ponadto stwierdził, iż z chwilą złożenia przez S.G. oświadczenia o zwolnienie go ze służby "na własną prośbę", uzyskane przez organ z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacje stały się nieprzydatne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 60 ust. 3 cyt. ustawy o ABW i AW.
Ponadto podał, że w świetle art. 107 § 4 K.p.a., w przypadku, gdy wydana decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, organ może odstąpić od jej uzasadnienia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący na podstawie wydanego rozstrzygnięcia, powinien wiedzieć, jaką sytuację prawną kreuje wydany rozkaz personalny. Tymczasem analizowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego kwestie, dotyczące jego uprawnień emerytalnych i wykazywanie, że skarżący nie nabył prawa do emerytury w pełnym wymiarze, nie wyjaśniają podstawy jego zwolnienia, a wręcz przeciwnie mogą sugerować, że organ kwestię zwolnienia go ze służby rozstrzygnął także na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o ABW i AW. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżony rozkaz personalny z dnia 25 lutego 2010 r. nr 341 uchylił.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., oraz na podstawie art. 50, art. 60 ust. 3 i art. 119 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o ABW i AW, uchylił rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części określającej termin zwolnienia S.G. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień 31 grudnia 2010 r., w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że wydając w dniu 19 stycznia 2010 r. rozkaz personalny nr 83, w pełni uwzględnił żądanie S.G. o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. Jednocześnie powołując się na art. 130 § 2 K.p.a. wyjaśnił, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W związku z powyższym kierując się kompetencjami merytoryczno-reformacyjnymi, uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia wyżej wymienionego ze służby i ustalił nowy termin jego zwolnienia na dzień 31 grudnia 2010 r.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi S.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:
- naruszenie przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów o właściwości organu emerytalnego, poprzez zastosowanie art. 15, art. 15b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy... (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.);
- niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 664/10.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 153 P.p.s.a. podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt IISA/Wa 664/10 uznał, że zarzut naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów o właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawach emerytalnych jest niezasadny, gdyż w zaskarżonym rozkazie personalnym, rozstrzygał jedynie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że stanowisko to podzielił.
Natomiast jako nietrafny, ocenił zarzut niewykonania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 664/10. Wyjaśnił, że Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał organowi, aby odniósł się do wadliwości rozkazu personalnego, polegającej na niepowiązaniu uzasadnienia z jego rozstrzygnięciem. Wadliwość ta polegała na tym, że w związku z zawartym w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r wystąpieniem S.G. o zwolnienie go ze służby, organ niepotrzebnie, w uzasadnieniach rozkazów personalnych dokonał analizy okresów jego służby, w zakresie możliwości zwolnienia go w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze (art. 60 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o ABW oraz AW).
Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonego rozkazu personalnego uznał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prawidłowo wskazał, że podstawą zwolnienia skarżącego ze służby w ABW był art. 60 ust. 3 cyt. ustawy o ABW i AW. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W sprawie jest niesporne, że skarżący raportem z dnia 18 sierpnia 2009 r. wystąpił z wnioskiem o zwolnienie go ze służby w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych. Natomiast w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. podtrzymał wolę odejścia ze służby na własną prośbę. W tej sytuacji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego realizując jego wniosek, rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zwolnił go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 26 lutego 2010 r. Rozkaz ten w zakresie zwolnienia ze służby został utrzymany w mocy rozkazem personalnym Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...]listopada 2010 r. nr [...]. W sposób prawidłowy przy uwzględnieniu treści art.130 §2 K.p.a. zmieniono datę zwolnienia skarżącego ze służby.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.G. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego - poprzez błędną wykładnię ww. przepisu oraz art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a poprzez przyjęcie, że zastosowanie przez organ art. 13a i art. 15b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj.Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) mimo braku właściwości rzeczowej organu do rozstrzygania w tych sprawach nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji oceniając postępowanie administracyjne i zaskarżoną decyzję dokonał niewłaściwej i sprzecznej z art. 65 § 1 K.c. interpretacji złożonego przez niego oświadczenia woli. Z postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby wynika, że jego wolą było zwolnienie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o ABW oraz AW. Pismo z dnia 11 grudnia 2009 r. na które odpowiedział, nie precyzowało podstawy zwolnienia go ze służby. Należało zatem przyjąć, że udzielona przez niego odpowiedź, stanowiła podtrzymanie jego raportu z dnia 18 sierpnia 2009 r., w którym prosił o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych. W ocenie skarżącego, skoro organ w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. nie doprecyzował, na czym polega wezwanie do podtrzymania lub wycofania oświadczenia woli, nie wskazał podstawy, jaka zostanie przez organ zastosowana w przypadku podtrzymania oświadczenia woli, to złożone w takich warunkach oświadczenie woli należy interpretować zgodnie z zasadami współżycia społecznego oraz ustalonymi zwyczajami oraz mając na względzie okoliczności w jakich oświadczenie to zostało złożone. Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni literalnej jego oświadczenia woli i nie wziął pod uwagę wskazań zawartych w art. 65 § 1 K.c.
Zdaniem skarżącego Sąd ten nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ właściwości rzeczowej - polegającej na rozstrzygnięciu kwestii, zaliczenia lub nie okresów jego służby, jako służby w organach bezpieczeństwa państwa. Tego typu decyzje może bowiem wydawać tylko Dyrektor Zakładu Emerytalono-Rentowego MSWiA. Organ uznał, że skarżący powinien mieć zmniejszoną emeryturę z uwagi na okresy służby w organach bezpieczeństwa państwa. Dokonując takiej oceny Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pozbawił go prawa do świadczenia rocznego, powodując określoną szkodę majątkową. W związku z tym, uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchylając z tego powodu zaskarżonej decyzji naruszył art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005/6/120).
W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Zdaniem skarżącego naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez przyjęcie, że zastosowanie przez organ art. 13 a i 15 b cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, mimo braku właściwości rzeczowej organu do rozstrzygania w tych sprawach nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok podał, że w świetle art. 153 P.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 664/10. W uzasadnieniu tego wyroku przesądzono, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie naruszył przepisów o właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawach emerytalnych, gdyż nie wydał decyzji w tym przedmiocie. W zaskarżonym rozkazie personalnym rozstrzygnął bowiem jedynie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 3 omawianej ustawy o ABW i AW. Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oznacza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracji, co do zasady powinno odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008r. I OSK 886/07).
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej jako naruszony podał art. 65 § 1 K.c. poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że: "oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje". Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania interpretacji oświadczenia woli skarżącego z dnia 11 grudnia 2009 r. A mianowicie, czy dotyczyło ono wyrażenia przez niego zgody na zwolnienie ze służby na własną prośbę na podstawie art. 60 ust. 3 omawianej ustawy o ABW i AW, czy też zwolnienie z niej w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych, czyli na podstawie art. 60 ust 2 pkt 4 tej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, brak doprecyzowania przez organ w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. konsekwencji związanych z podtrzymaniem lub wycofaniem przez skarżącego oświadczenia woli z dnia 18 sierpnia 2009 r. i nie podanie w nim odmiennych podstaw prawnych zwolnienia go ze służby powoduje, że złożone przez niego oświadczenie oznaczało podtrzymanie stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 18 sierpnia 2009 r., a więc zgodę na zwolnienie ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, analiza pisma organu z dnia 11 grudnia 2009 r. wskazuje, że zawiera ono pełne wyjaśnienie sytuacji prawnej skarżącego. Wyjaśnia, że skoro nie nabył on prawa do emerytury w pełnym wymiarze, to nie mógł być zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w oparciu o art.60 ust. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy. Udzielona przez skarżącego odpowiedź, w której podtrzymał wolę odejścia ze służby na własną prośbę, świadczy o tym, że znana mu była zarówno podstawa zwolnienia ze służby określona w art. 60 ust. 3 omawianej ustawy jak i związane z tym konsekwencje.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 65 § 1 K.c. poprzez jego błędną wykładnię uznać należy za nietrafny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) przewiduje odpowiednio stawki bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Za inne czynności radcy prawnego podejmowane w tym stadium postępowania sądowego, powołany przepis rozporządzenia nie ustala stawek minimalnych. Oznacza to, że w przypadku owych innych czynności radcy prawnego np. sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną brak jest merytorycznej podstawy do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w sposób określony w art. 205 § 2 i 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.