Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 78/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1-2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej P.p.s.a.):
- a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 37a ustawy z dnia z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 561; dalej jako u.PKP) poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z dniem 1 czerwca 2003 r. ex lege prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
- b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji
- 2) art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post-faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- - rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wojewoda Śląski (Wojewoda), działając na podstawie m.in. art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2542 z późn. zm., dalej "ustawa o komercjalizacji PKP") decyzją z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w K., oznaczonego na k.m. [...], obręb Dz. B., obejmującego działkę nr [...] o powierzchni 1467 m2 oraz stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu jak również prawa własności fragmentu linii kolejowej nr [...] relacji O. oraz urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.
Powyższa decyzja Wojewody została wydana w następstwie uchylenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Od decyzji z [...] kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Minister utrzymując powyższą decyzję w mocy stwierdził, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 1467 m2 był Skarb Państwa oraz szereg osób fizycznych, co wynikało z treści KW [...] oraz załączonych do niej dokumentów.
Powyższe oznacza, że zarówno 28 lutego 2003 r., jak i 31 maja 2003 r. przedmiotowa działka stanowiła współwłasność Skarbu Państwa, a tym samym - jak prawidłowo wskazał organ wojewódzki - nie została spełniona przesłanka własności. Minister zaznaczył przy tym, że ewentualne władanie gruntem wchodzącym w skład linii kolejowej przez Skarżącą 28 lutego 2003 r. pozostaje w tym przypadku bez znaczenia skoro przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność Skarbu Państwa według stanu na dzień 28 lutego 2003 r., jak i na dzień 31 maja 2003 r.
Ponieważ przesłanki z art. 37a ustawy o komercjalizacji PKP winny zostać spełnione łącznie, organ I instancji - wobec braku spełnienia jednej z nich - nie był zobligowany do badania, czy spełnione zostały pozostałe. Minister wskazał, że księga wieczysta KW [...], prowadzona dla działki [...], została zamknięta, w związku z czym organ I instancji postanowił poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do ww. nieruchomości w drodze publikacji stosownego obwieszczenia. W terminie, określonym w art. 37b ust. 3 przedmiotowej ustawy, żadna z osób nie zgłosiła swoich praw do nieruchomości. Organ I instancji ustalił natomiast, że m.in. dla działki [...] prowadzona jest obecnie KW [...] (nie zawiera ona jednak niestety danych archiwalnych), w której jako użytkownik wieczysty wpisana jest P. S.A. w W. Podmiot ten posiada zatem przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.
Minister dodał także, że organ wojewódzki badał również spełnienie przesłanki władania gruntem przez Skarżącą jak również "zajętości" działki pod infrastrukturę kolejową, nie otrzymał jednak dokumentów, o które występował.
Niezależnie jednak od braku udokumentowania ww. okoliczności, w analizowanej sprawie kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że w datach określonych art. 37a ust 1 ustawy o komercjalizacji PKP Skarb Państwa był współwłaścicielem działki gruntu o nr. [...] w obrębie Dz. [...], co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z powszechnie przyjętym w judykaturze poglądem zamknięta księga wieczysta zachowuje moc i znaczenie dokumentu urzędowego. Organ II instancji nie znalazł więc podstaw, by odmówić wiarygodności, wynikającym z niej faktom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego stwierdzając, że zarówno 28 lutego 2003 r., jak 31 maja 2003 r. przedmiotowa działka stanowiła współwłasność Skarbu Państwa, a tym samym - jak prawidłowo wskazały organy nie została spełniona przesłanka własności.
Pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Stosownie do art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP "Grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7."
Organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki uznali, że dla zastosowania powyższego przepisu konieczne jest by grunt, którego dotyczy postępowanie stanowił wyłączną własność podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie (co nie było przedmiotem sporu) działka objęta wnioskiem stanowiła współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych brak było podstaw do zastosowania art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP.
Sąd kasacyjny powyższego stanowiska nie podziela.
Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organów i Sądu Wojewódzkiego przepis art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji jest przepisem o charakterze wywłaszczeniowym. Ustalenie, że określony grunt, wchodzący w skład linii kolejowej w dniu 28 lutego 2003 r. pozostawał we władaniu P. SA, a jednocześnie nie stanowił własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do odjęcia jego prawa własności dotychczasowym właścicielom i nabycia tegoż prawa przez Skarb Państwa. Nabycie tego prawa następuje za odszkodowaniem przewidzianym w ust. 7 analizowanego artykułu. Stosownie natomiast do ust. 2 cytowanego artykułu: "Do gruntów, o których mowa w ust. 1, P. SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach."
Analiza art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy o komercjalizacji P. prowadzi zatem do wniosku, że celem ustawodawcy było uregulowanie kwestii własnościowych związanych z gruntami zajętymi pod linie kolejowe poprzez doprowadzenie do nabycia prawa własności tychże gruntów przez Skarb Państwa i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów na rzecz P. SA.
Powyższą wykładnię potwierdza treść uzasadnienia projektu ustawy dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), na mocy której wprowadzono do ustawy o komercjalizacji PKP m.in. art. 37a.
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy "Projektowane przepisy art. 37a mają na celu uporządkowanie stosunków własnościowych gruntów będących częścią składową linii kolejowych, w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym. Ma to być dodatkowy instrument prawny, poza istniejącymi regulacjami na podstawie art. 34 i art. 37 ustawy. Przepisy tych dwóch artykułów odnoszą się do nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r., w posiadaniu P., a będących własnością Skarbu Państwa albo w zarządzie P. Należy mieć bowiem na uwadze, że przedmiotem uporządkowania stosunków własnościowych jest około 23,5 tysięcy km linii kolejowych, w tym 19,7 tys. km czynnych i 3,8 tys. km z zawieszonym ruchem. Obejmują one około 55 tys. działek, z czego 41 tysięcy ma nieuregulowany stan prawny. Prawie wszystkie od dziesiątek lat pozostawały w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego "P.", a od dnia 1 stycznia 2001 r. P. S.A. jako jego ustawowego następcy prawnego (art. 2 ust. 2 ustawy). Zatem już dawno faktycznie została odjęta własność tych gruntów.
Posługiwanie się instrumentami prawnymi umożliwiającymi regulowanie stanu prawnego tych gruntów, zawartymi w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami, wymaga kilkunastu lat, aby zakończyć procedury porządkowania stosunków własnościowych.
Propozycje zawarte w art. 37a ustawy, aby grunty o nieuregulowanym stanie prawnym, z wymienionymi wyjątkami, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, są w istocie wywłaszczeniem z mocy prawa (ex lege). Podobne unormowania ustawowe dotyczą nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i są zawarte w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70 i z 2001 r. Nr 145, poz. 1623).
Przepisy powyższej ustawy, w zakresie wywłaszczania z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogi publiczne były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny orzekł ich zgodność z art. 21 ust. 2 Konstytucji (wyrok z dnia 14.03.2000 r. P 5/99 - OTK/2000/2/60).
Proponowane przepisy art. 37a w odniesieniu do gruntów zajętych pod linie kolejowe wobec podobieństwa stanów faktycznych i prawnych, również spełniają kryteria konstytucyjności.
Ich celem jest bowiem uporządkowanie stosunków własnościowych przy jednoczesnym określeniu gwarancji zadośćuczynienia interesom właścicieli przez przyznanie im, na ich wniosek, odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotyczących wywłaszczeń."
W konsekwencji, za dopuszczalne uznać należy nabycie przez Skarb Państwa w trybie art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP udziału w prawie własności gruntów, w przypadkach, w których grunt ten stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz osób fizycznych. W takich stanach faktycznych nabycie przez Skarb Państwa udziału w prawie własności gruntu stanowiącego własność do osób fizycznych prowadzi do sytuacji, w której staje się on wyłącznym właścicielem tegoż gruntu. Umożliwia to w konsekwencji nabycie przez P. SA prawa użytkowania wieczystego tegoż gruntu z jednoczesnym nabyciem prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tymże gruncie.
Przyjęcie wykładni przedstawionej przez organy i Sąd Wojewódzki prowadzi do dalszego braku uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod linie kolejowe. Skutkuje również zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów prywatnych w zależności od tego, czy są on wyłącznymi właścicielami gruntów zajętych pod linie kolejowe czy też jednym z właścicieli jest Skarb Państwa.
Zasygnalizować należy w tym miejscu, że możliwości nabycia przez Skarb Państwa w trybie art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji P. udziału w prawie własności gruntu, którego jest on jednym ze współwłaścicieli nie sprzeciwia się przyznanie P. użytkowania wieczystego do tegoż gruntu. Nabycie przez Skarb Państwa udziału w prawie własności gruntu prowadzi bowiem do sytuacji, w której staje się on wyłącznym właścicielem tegoż gruntu. W konsekwencji, spełnione zostają wymogi wynikające z art. 232 § 1 k.c., zgodnie z którym oddany w użytkowanie wieczyste może być grunt stanowiący własność Skarbu Państwa.
Pomimo błędnego zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki wadliwej wykładni art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji P. zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Jak bowiem zwróciły uwagę organy obu instancji, Skarżąca nie wykazała w toku postępowania dowodowego, przesłanki władania spornym gruntem 28 lutego 2003 r., ani też przesłanki jego wchodzenia w skład linii kolejowej w tejże dacie. Sąd kasacyjny przypomina, że organ pierwszej instancji pismem z 10 maja 2022 r. zwrócił się do Skarżącej o przesłanie dokumentów potwierdzających pozostawanie spornego gruntu we władaniu P. SA 28 lutego 2003 r. jak również dokumentów niezbędnych do ustalenia, że przedmiotowy grunt zajęty był pod linię kolejową.
Skarżąca dokumentów tych nie przedstawiła, wyjaśniła jedynie w piśmie z 14 października 2022 r., że P. SA nie wyraziły zgody na przesłanie jej wciągu z ewidencji środków trwałych znajdujących się na spornej działce.
Stawiając zarzuty objęte punktem b petitum skargi kasacyjnej i uzasadniając je wydaniem decyzji na podstawie niewystarczającej dokumentacji przy zaniechaniu podjęcia wszystkich czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy Skarżąca nie wskazuje, jakie jeszcze czynności dowodowe mogłyby zostać podjęte przez organ jak również nie wyjaśnia jaka dokumentacja mogłaby jeszcze zostać przedstawiona przez nią celem wykazania władania spornym gruntem 28 lutego 2003 r. oraz faktu jego zajęcia pod linię kolejową.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 21 kwietnia 2023 r., I OSK 3226/19, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym prawny obowiązek dowodzenia spoczywa na organie administracji publicznej, który zgodnie z regułami k.p.a. obowiązany jest z urzędu zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawny obowiązek dowodzenia przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest szczególnie uzasadniony w postępowaniach wszczętych przez organ z urzędu. Sytuacja kształtuje się odmiennie w postępowaniach wszczętych z inicjatywy wnioskodawcy. Nie można przyjąć za prawidłową sytuacji, w której podmiot, który z określonego faktu chce wywieść korzystne dla siebie skutki prawne, poza zainicjowaniem postępowania, nie przedstawi w istocie dowodów mogących wskazywać na jego uprawnienia.
Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na uznanie, że spełnione zostały przesłanki władania przez nią spornym gruntem 28 lutego 2003 r. oraz jego zajęcia pod linię kolejową.
W konsekwencji, ponieważ wyrok Sądu Wojewódzkiego pomimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.