Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 70/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. T.R. wystąpił do Wojewody [...] o odszkodowanie z tytułu mienia pozostawionego na Wschodzie, znajdującego się obecnie na terenie Białorusi. Wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność jego matki H.R., z domu G., zmarłej w 1942 r., położona była na [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Odpowiadając na ów wniosek Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wezwał do jego uzupełnienia, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa o mieniu zabużańskim". W wykonaniu powyższego wezwania, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. T.R. nadesłał m.in. kserokopię dowodu osobistego jego matki, kserokopię decyzji z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającą, że posiada obywatelstwo polskie. Kolejne pismo w imieniu wnioskodawcy złożyła G.K., w związku z czym pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ wezwał do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Pismem z dnia [...] września 2009 r. G.K. wniosła o przywrócenie terminu do przedłożenia pełnomocnictwa składając je jednocześnie do akt, wraz z odpisem aktu małżeństwa wnioskodawcy, pismem z Obozu Polskich Dzieci, potwierdzeniem wpisu do spisu wyborców oraz świadectwem naturalizacji i tłumaczeniami tych dokumentów. Po niespełna 2 latach, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., wnioskodawca przesłał poświadczone notarialnie kopie oświadczeń dotyczących posiadanego majątku, do którego załączono oświadczenia świadków: Y.K. i H.Y., złożonych przed Konsulem RP w Republice Białoruś, zgodnie z którymi H.R., posiadała w miejscowości "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...], grunty o powierzchni 390ha. Świadkowie zeznali także, że również M.G. (matka H.R.) miała majątek w [...], gmina [...] o powierzchni 585ha. Z treści ww. oświadczeń wynikało, iż H.R. pozostawiła w miejscowości [...], gmina [...] majątek o powierzchni 390ha wraz z domem, młynem, magazynami zbożowymi i oborą. Natomiast majątek w miejscowości [...] należał do M.G. Jego powierzchnia wynosiła 585 ha. Po kolejnym kilkunastu miesiącach wnioskodawca, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do załatwienia sprawy, ponieważ – jak wskazał – w dniu [...] lutego 2013 r. ustała ostateczna przyczyna trwającej zwłoki, w związku z otrzymaniem prawomocnego orzeczenie Sadu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], potwierdzającego jego prawo do dziedziczenia po matce H.R. Do wniosku o przywrócenie terminu załączono szereg dokumentów obrazujących procedurę uznania H.R. za zmarłą i przeprowadzenia postępowania spadkowego po niej. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniu dziedziczenia po ojcu – Stanisławie A.R. oraz jego nieżyjących spadkobiercach i dowodów poświadczających jego miejsce zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na to, że spadek po H.R. nabyli: mąż S.R. – Rozwadowski oraz syn T.R. W dniu [...] marca 2013 r. do akt sprawy nadesłano, podpisane przez pełnomocnika wnioskodawcy – G.K., oświadczenie o zrzeczeniu się spadku po ojcu.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] przywrócił termin do uzupełnienia przez T.R. braków formalnych wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H.R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zaś pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania adresów świadków: Y.K. i H.Y., oraz w tej samej sprawie zwrócił się do ambasady polskiej w [...] (k. 171 akt adm.). Organ zwrócił się także do: Sądu Okręgowego w [...] o podanie danych adresowych i osobowych świadków, których zeznania były podstawą wskazanych przez stroną wyroków oraz do Wydziału Konsularnego RP w [...] w celu ustalenia czy zachowały się dokumenty potwierdzające prawo własności przysługujące H.R. do nieruchomości pozostawionej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. W celu poczynienia analogicznych ustaleń zwrócono się także, pismem z dnia [...] maja 2013 r. do E.S. oraz M.C. W odpowiedzi na pismo organu ww. świadkowie wyjaśnili, że M.G. była właścicielką lasu, łąk oraz zabudowań, łącznie 585ha, w gminie [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. wnioskodawca przesłał do organu kolejne dokumenty związane z majątkiem położonym w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], oraz dokumenty tyczące majątku w miejscowości [...]. W dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do końca 2013 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Ambasada RP w [...] udzieliła odpowiedzi na wniosek organu, zaś pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wnioskodawca przedłożył dalsze dokumenty potwierdzające, iż właścicielką majątku [...] w latach 1917 – 1928 była M.G. Z pisma Litewskiego Centralnego Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wynika, iż M.G., wg staniu na 1937 r., posiadała gospodarstwo w [...] składające się z 73ha użytków rolnych oraz 488ha lasów i nieużytków, a na rok 1938 zaktualizowano ten wpis na 561ha. Nie odnaleziono natomiast jakichkolwiek dokumentów potwierdzających własność H.R. z domu Głogowskiej do ww. nieruchomości. Wnioskodawca pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. wystąpił do organu o wydanie decyzji w części dotyczącej spadku po matce – H.R. i majątku w [...]. Poinformował również, że w Sądzie Rejonowym [...] toczy się postępowanie spadkowe po jego babce – M.G. i w związku z tym wnosi o zawieszenie postępowania w tej części. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia kręgu spadkobierców po M.G., a w dniu [...] grudnia 2013 r. poinformowano o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do końca I kwartału 2014 r. W dniu [...] października 2013 r. organ wezwał I Sekretarza Wydziału Konsularnego w [...] do złożenia zeznań na piśmie w sprawie pozostawienia przez H.R. mienia w [...], gmina [...], powiat [...](k. 228 akt adm.). W dniu [...] listopada 2013 r. złożono do akt sprawy m.in. kopię postanowienia spadkowego z dnia [...] września 2013 r. tyczącego spadku po M.G.. Postępowanie to zostało podjęte w marcu 2014 r. Na skutek kolejnego wniosku T.R., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014r. ponownie zawiesił przedmiotowe postępowanie. W okresie zawieszenia postępowania organ zwracał się do Ambasady RP w [...], Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...] oraz zawodowego pełnomocnika wnioskodawcy o przeprowadzenie poszukiwań i udostępnienie dokumentów dotyczących nieruchomości H.R. i M.G. w miejscowościach [...] i [...], gmina [...], powiat [...]. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Ambasada RP w [...] poinformowała, że nie znaleziono żadnych danych dotyczących nieruchomości H.R. we wskazanych miejscowościach. W dniu [...] września 2015 r. do akt sprawy wpłynął protokół przesłuchania T.R. w Konsulacie Generalnym RP w [...], w trakcie którego wnioskodawca wskazał, że składając wniosek w niniejszej sprawie nie wiedział, że były dwa majątki.
W dniu [...] stycznia 2016 r. o podjęcie zawieszonego postępowania wniósł wnioskodawca. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ podjął postępowanie w sprawie, zaś pismem z dnia 3 lutego 2016 r. wnioskodawca wniósł o przedłużenie terminu do przedłożenia dowodów na okoliczność pozostawania majątku H.R. poza granicami RP. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. wnioskodawca wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchań świadków Y.K. i H.Y. Organ, pismem z dnia [...] marca 2016 r., poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do końca II kwartału 2016 r., zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował wnioskodawcę o braku możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. świadków. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformowano stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do końca 2016 r. W dniu [...] lipca 2017 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do złożenia posiadanych dowodów dotyczących spornej nieruchomości, wyznaczając w tym zakresie ostateczny termin do dnia [...] września 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wnioskodawca oświadczył, że w przedmiotowej sprawie zgłoszono już wszystkie wnioski dowodowe i nie dysponuje żadnymi wcześniej nieznanymi dokumentami dotyczącymi nieruchomości H.R. na [...].
W związku ze śmiercią pełnomocnika wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2017 r., organ, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., wezwał do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce. Po wstąpieniu do sprawy nowego pełnomocnika zawodowego wnioskodawcy, pismem z dnia [...] września 2017 r. organ poinformował go, że do chwili obecnej nie przedłożono dokumentów, które spełniałyby wymogi ustawy o mieniu zabużańskim i potwierdzał fakt pozostawienia przez H.R. nieruchomość w miejscowości [...]. W tej sytuacji nowemu pełnomocnikowi wnioskodawcy wyznaczono termin do dnia [...] listopada 2017 r. na przedłożenie dowodów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2017 r. organ zwrócił się do Archiwum Głównego Akt Dawnych w Warszawie o odszukanie wszelkich dokumentów, które potwierdzałyby, że H.R. lub jej matka były właścicielkami nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], a także spisu właścicieli majątków na [...]. W odpowiedzi Archiwum Akt Głównych wskazało, że nie dysponuje dokumentami, które potwierdzałyby, że H.R. lub jej matka były właścicielkami nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nowy pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o zwrócenie się do Związku Prawników Polskich na [...] w celu uzyskania informacji o możliwości uzyskania dokumentów potwierdzających pozostawienie przez H.R. z domu G., ewentualnie przez M.G. nieruchomości na [...], gmina [...], na co, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ wskazał, że ciężar przedstawienia dowodów na potwierdzenie prawa do rekompensaty spoczywa na wnioskodawcy na mocy ustawy o mieniu zabużańskim.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił T.R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H.R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek złożonego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody wskazując, że należy ustalić czy pozostali spadkobiercy S.R. również zrzekają się prawa do rekompensaty oraz ustalić pozostałych współwłaścicieli lub ich następców prawnych oraz zbadać czy osoby te chcą przystąpić do postępowania. Wobec braku zaskarżenia powyższej decyzji Ministra, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał wnioskodawcy do wskazania miejsca zamieszkania wszystkich spadkobierców S.R. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...] września 2018 r., a pismo to zostało jeszcze uzupełnione przez wnioskodawcę w październiku 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. G.K. została wezwana do przedłożenia pełnomocnictw do doręczeń w Rzeczypospolitej Polskiej od następców prawnych S.R. oraz M.G. Stosowne upoważnienia złożono w dniu [...] listopada 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wezwał następców prawnych S.R. oraz M.G. do przedłożenia dokumentów wymienionych konkretnie w tym piśmie, w terminie 6 miesięcy. Na powyższe wezwanie odpowiedzi udzielił R.R., który w dniu [...] września 2019 r. złożył kolejne dokumenty w sprawie.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] zawiesił w sprawie postępowanie do czasu przedłożenia dokumentów stwierdzających następstwo prawne po S.R. oraz M.R. Postanowienie to doręczono wnioskodawcy w dniu [...] stycznia 2020 r. i na postanowienie to nie złożono zażalenia.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wnioskodawca złożył ponaglenie na przewlekłość postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. uznał ponaglenie za bezzasadne.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. T.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie, domagając się stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż w sprawie wyczerpany został tryb ponaglenia, a zatem możliwe jest merytoryczne odniesienie się Sądu do przedmiotowej skargi. Dalej podano, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmuje natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 K.p.a.). W konkluzji Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie zasadności złożonej skargi wymagałoby ustalenia, że badana sprawa administracyjna mogła zostać załatwiona, ale – z przyczyn leżących po stronie organu – nie została załatwiona tak szybko jak było to możliwe. Taka ocena wymaga zaś uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania, a także postawy stron. Mając natomiast na uwadze szczególne uregulowania tyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego znajdujące się w ustawie o mieniu zabużańskim, jak również uwzględniając treść art. 35 § 5 K.p.a. organowi nie można zarzucić wadliwego w czasie prowadzenia postępowania.
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż zawieszenie postępowania postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], które nie było kwestionowane przez strony postępowania, czyni aktualnie niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania, czy doszło do bezczynności (przewlekłości) postępowania na etapie poprzedzającym wydanie ww. postanowienia. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że – co do zasady – strona nie jest zwolniona ze współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych (art. 7 K.p.a.), natomiast, na podstawie z art. 5 ust. 1 ustawy o mieniu zabużańskim strona postępowania, jako mająca interes prawny w otrzymaniu prawa do rekompensaty, zobowiązana jest do przedstawienia dowodów w sprawie. W postępowaniu dotyczącym mienia zabużańskiego główny ciężar dowodu w zakresie pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa na stronach postępowania. Już sam ustawodawca wskazał, że do wniosku należy dołączyć konkretne dowody, a w ich braku stosowne oświadczenia określonych podmiotowo świadków. Do wniosku inicjującego niniejszą sprawę T.R. winien, z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o mieniu zabużańskim, dołączyć: dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości (pkt 1); dowody, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 2 i 3 (pkt 2); dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób (pkt 3); oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 (pkt 4); oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty (pkt 5). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy także dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku (pkt 1); oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 (pkt 2). Ustawa o mieniu zabużańskim jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a. W związku z tym, choć ustawa ta nie ogranicza obowiązków, które – na podstawie przepisów K.p.a. – obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania, w tym w zakresie dołączenia do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie. Tym samym, to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż wniosek inicjujący niniejsze postępowanie pozbawiony był obligatoryjnych załączników (dokumentów), koniecznych do nadania sprawie biegu. Na wezwanie organu do ich przedłożenia wnioskodawca odpowiadał sukcesywnie aż do lutego 2013 r., kiedy to złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, wskazując, że w dniu [...] lutego 2013 r. ustała ostateczna przyczyna trwającej zwłoki, bowiem w tej dacie otrzymał prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] potwierdzające jego prawo do dziedziczenia po matce H.R. We wniosku tym przedstawiono precyzyjnie zdarzenia, które miały miejsce w okresie od złożenia wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty do dnia [...] lutego 2013 r. Organ rozpoznał ten wniosek w dniu [...] kwietnia 2013 r., przywracając termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W ocenie Sądu I instancji, do dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc w okresie kiedy to organ oczekiwał na dostarczenie przez wnioskodawcę wymaganych dokumentów, nie ma powodów aby to organ obarczać konsekwencjami niezałatwienia sprawy. Powyższe oznacza bowiem, że przez pierwsze cztery lata trwania postępowania, to skarżący nie dawał organowi możliwości przystąpienia do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd wskazał dalej, że niezwłocznie, bowiem już 9 dni po przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ podjął działania w celu ustalenia adresów wskazanych świadków.
Sąd I instancji zauważył także, że inicjując postępowanie wnioskodawca wskazał, iż domaga się rekompensaty za nieruchomość położoną na [...], gmina [...], powiat [...], która – jak wskazał – stanowiła wyłączną własność jego matki – H.R. Tymczasem, w toku usuwania braków wniosku wnioskodawca ustalił, że jego matka nie była właścicielką wskazanego we wniosku majątku położonego na [...], gmina [...], powiat [...], ale – jak utrzymuje – współwłaścicielką innej nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. W związku z tymi ustaleniami, dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r. wnioskodawca sprecyzował swój wniosek z dnia [...] grudnia 2008 r., domagając się wydania decyzji dotyczącej majątku, który stanowił współwłasność jego matki – H.R., położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. W ocenie Sądu I instancji, w związku z prowadzonymi ustaleniami faktycznymi i modyfikacją żądania, odpowiedzialność za opóźnienie w rozpoznaniu sprawy do sierpnia 2013 r., nadal spoczywała wyłącznie na wnioskodawcy. Mając na uwadze, iż w ty okresie nadal nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po drugiej współwłaścicielce nieruchomości – M.G. (matce H.R. – wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania trwało od dnia [...] sierpnia 2013 r. do marcu 2014 r., kiedy zostało podjęte, a zasadność tego zawieszenia nie podlega kontroli w niniejszej sprawie. Tego okresu nie uwzględnia się przy ocenie terminowości załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a.
Dalej Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie toczyło się od marca 2014 r. do [...] października 2014 r. W tym okresie organ podejmował m.in. działania zmierzające o ustalenia następców prawnych B.G., który jak wynikało z postanowienia spadkowego po M.G. był jej spadkobiercą. Organ zwrócił się także do poszczególnych wojewodów w celu ustalenia czy wskazane z imienia i nazwiska osoby figurują w rejestrze zawierającym dane dotyczące decyzji lub zaświadczeń wydanych na podstawie ustawy o mieniu zabużańskim. W tym okresie organ podejmował w sprawie czynności w marcu, maju i czerwcu 2014 r. W związku z tym, że wnioskodawca wystąpił z ponownym wnioskiem o zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. postępowanie to zostało zawieszone, okresu do dnia [...] stycznia 2016 r., kiedy to nastąpiło podjęcie zawieszonego postępowania, nie uwzględnia się przy ocenie terminowości załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a.
Sąd wskazał także, że pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy został wezwany do przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt, okoliczności i rodzaj nieruchomości pozostawionych przez H.R. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca zwrócił się o przedłużenie terminu do przedstawienia dowodów. Sąd podkreślił, że okresami opóźnień powstałych z winy strony są m.in. sytuacje gdy strona zwraca się do organu o przedłużenie terminu do przedstawienia dowodów (vide: A.Golba, [w:] H.Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 310). Tym samym bierność wnioskodawcy, reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, w przedłożeniu dowodów nie może obciążać organu. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ wezwał ponownie wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność złożonego wniosku. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2017 r. wnioskodawca oświadczył, że w przedmiotowej sprawie zgłoszono już wszystkie wnioski dowodowe i strona nie dysponuje żadnymi wcześniej nieznanymi dokumentami dotyczącymi nieruchomości H.R. na [...], gmina [...]. W związku ze śmiercią pełnomocnika wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2017 r. i wstąpieniu do sprawy nowego pełnomocnika, organ poinformował, że nie przedłożono dokumentów, które spełniałyby wymogi ustawy o mieniu zabużańskim, wyznaczając termin do dnia [...] listopada 2017 r. na przedłożenie dowodów dotyczących spornej nieruchomości. W odpowiedzi nowy pełnomocnik wnioskodawcy, pismem z dnia [...] listopada 2017 r., wniósł o zwrócenie się przez organ do Związku Prawników Polskich na [...] w celu uzyskania informacji o możliwości uzyskania dokumentów potwierdzających pozostawienie przez H.R. z domu G., ewentualnie przez M.G. nieruchomości na [...], gmina [...]. W reakcji organ, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wyjaśnił, że ciężar przedstawienia dowodów na potwierdzenie prawa do rekompensaty spoczywa na wnioskodawcy i zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia dowodów poświadczających fakt, okoliczności i rodzaj nieruchomości pozostawionych przez H.R. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd I instancji wskazał następnie, iż decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił T.R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez H.R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na [...]. Jednak na skutek złożonego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że należy ustalić: czy pozostali spadkobiercy S.R. również zrzekają się prawa do rekompensaty oraz ustalić pozostałych współwłaścicieli lub ich następców prawnych i zbadać czy osoby te chcą przystąpić do udziału w postępowaniu. Oceniając ten etap postępowania Sąd I instancji uznał, że kontrola przewlekłości postępowania administracyjnego nie może obejmować etapów wyłączających dopuszczalność działania organu z racji pozostawania sprawy w toku kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. Okresu oczekiwania Wojewody Wielkopolskiego na zwrot akt administracyjnych nie należało zatem uwzględniać przy ocenie terminowości załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. Jednocześnie Sąd skonstatował, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydaną w sprawie decyzją przesądził, że załatwienie niniejszej sprawy stanie się możliwe dopiero po ustaleniu kręgu spadkobierców H.R., odszukaniu pozostałych współwłaścicieli lub ich następców prawnych i ustaleniu czy osoby te chcą przystąpić do postępowania, a w konsekwencji konieczne stało się też ustalenie następstwa prawnego po zmarłym S.R.
Wobec braku zaskarżenia powyższej decyzji, po zwrocie akt sprawy organ I instancji, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wezwał wnioskodawcę do podania danych adresowych wszystkich spadkobierców S.R. oraz M.G. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...] września 2018 r., a pismo to zostało jeszcze uzupełnione w październiku 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wezwał następców prawnych S.R. oraz M.G. do przedłożenia dokumentów wymienionych konkretnie w tym piśmie w terminie 6 miesięcy. W dniu [...] czerwca 2019 r. da akt sprawy wpłynęło oświadczenie R.R. o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, a w dniu [...] września 2019 r. pismo B.G., w którym wskazała, że zgodnie z testamentem B.G., spadek w pierwszej kolejności otrzymuje jej matka – M.M. (primo voto G.), a więc ona musi "wycofać się z dziedziczenia". Na wezwanie Wojewody odpowiedzi udzielił R.R. składając do akt sprawy akt urodzenia S.R., potwierdzenie zameldowania R.R. oraz jego legitymację osobistą. W dniu [...] listopada 2019 r. kolejne dokumenty do akt sprawy nadesłał T.W. przedkładając testamenty M.R., S.R. i odpis skrócony aktu małżeństwa R.R. i O.K.
Analizując powyższe okoliczności Sąd I instancji wskazał, iż z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynika, że w niniejszej sprawie nieustalony pozostawał krąg spadkobierców Stanisława A.R. (spadkobiercy H.R.), a wnioskodawca już pismem z dnia [...] lutego 2009 r. został pouczony, że na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o mieniu zabużańskim, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tejże ustawy. Skarżący został też pouczony, że w przypadku śmierci właścicieli nieruchomości do wniosku należy załączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku, jak też oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej. Pomimo tego pouczenia wnioskodawca, reprezentowany od 2016 r. przez pełnomocnika zawodowego, złożył do akt sprawy wyłącznie oświadczenie o zrzeczeniu się rekompensaty w części dotyczącej udziału przypadającego S.R. Pomimo pouczenia o ciążących w tym zakresie na wnioskodawcy obowiązkach, a także fachowej reprezentacji, do akt sprawy nie złożono dokumentów wyjaśniających kwestię następstwa prawnego po S.R., a tym samy nie sposób zarzutu zaniechania w tym zakresie stawiać organowi, który udzielił stosownego pouczenia. Sąd I instancji podkreślił, iż zasadność poczynienia ustaleń w tym zakresie pozostaje niekwestionowana przez wnioskodawcę, który zgodził się również z zasadnością zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu przedłożenia dokumentów stwierdzających następstwo prawne po S.R. i M.G. Sąd zauważył także, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena legalności postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r., które jako niezaskarżone korzysta z domniemania legalności. Jak natomiast wynika z akt sprawy Wojewoda [...] po zwrocie akt z organu odwoławczego podjął działania w celu ustalenia wszystkich współwłaścicieli i ich następców prawnych oraz ustalenia czy wyrażają oni wolę przystąpienia do postępowania.
Podsumowując Sąd I instancji wskazał, iż badana sprawa administracyjna nie mogła zostać dotąd załatwiona, a to z tego powodu, że wnioskodawca, choć był reprezentowany przez pełnomocników zawodowych, pomimo pouczenia z dnia [...] lutego 2009 r., nie przedłożył do dnia orzekania w sprawie dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania wszystkich żyjących spadkobierców S.R., czego wymaga art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o mieniu zabużańskim. Jednocześnie Sąd dostrzegł szczególnie ciężkie i drastyczne doświadczenia, które były udziałem wnioskodawcy, a także w pełni uzasadnione oczekiwania dotyczące odzyskania rodzinnego majątku, tym niemniej miał na uwadze także i to, iż organy administracji w niniejszej sprawie czuwały nad tym, aby składając niespełniający wymogów ustawowych wniosek, wnioskodawca nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. W konsekwencji do dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji prowadził postępowanie w sposób określony w art. 8 K.p.a. Niezależnie od faktu zawieszenia postępowania, organ ten konsekwentnie podejmował działania w celu załatwienia wniosku. W badanej sprawie ciężar obowiązków spoczywających na wnioskodawcy jest większy niż w przypadku postępowań prowadzonych wyłącznie na podstawie przepisów K.p.a. Jednocześnie, zawiłość sprawy spowodowana zaszłościami historycznymi – wybuchem wojny, młodym wiekiem wnioskodawcy w chwili śmierci matki oraz emigracją – powoduje, że sam skarżący nie był w stanie udzielić organowi danych, w oparciu o które organ sam mógłby podjąć bardziej zdecydowane działania w sprawie. Sąd podkreślił, że skarżący wyjechał z [...] mając 3 lata i wychowywał się następnie w sierocińcu w Nowej Zelandii. Nie miał zatem możliwości uzyskania informacji na temat majątku swoich poprzedników. Jeszcze w 2015 r., a więc 7 lat po złożeniu wniosku w niniejszej sprawie, wnioskodawca był w stanie wskazać jedynie, że dokument przepisania majątku na jego matę – H.R. "prawdopodobnie istniał (wg. relacji rodzinnych), ale nigdy nie byliśmy w stanie go odnaleźć". Sąd zauważył przy tym, że nawet jeżeli wskazany we wniosku majątek nie należał do H.R., a był własnością jego babki – M.G., to – najpewniej – po jej śmierci, H.R. odziedziczyłaby cały majątek matki. Przy czym wnioskodawca wskazywał, że sam nie wie jak przebiegały granice rodzinnych nieruchomości, podobnie jak nie wiedział, składając wniosek o rekompensatę, że były dwa majątki. Sąd podkreślił także, że sam wnioskodawca podczas przesłuchania podał, że dysponując tak nieprecyzyjnymi danymi Wojewoda [...] nie był w stanie sam przeprowadzić postępowania w sposób bardziej dynamiczny, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad wynikających z art. 7 i art. 8 K.p.a. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w całości.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T.R. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:
- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 – 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na nieuprawnione uznanie, iż Wojewoda [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy z obiektywnie ocenianych okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, ze organ ten nie stosował ww. przepisów postępowania administracyjnego w sposób należyty, w szczególności wynikającej z art. 12 K.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej, co winno skutkować uznaniem przewlekłości postępowania i uwzględnieniem skargi jako zasadnej;
- art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 35 § 1 – 3, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 K.p.a. przez niezupelność uzasadnienia wyroku, w którym Sąd w ogóle nie odniósł się do podniesionej przez skarżącego w skardze argumentacji dotyczącej zmiany interpretacji przepisów prawa, która miała praktyczny wpływ na ocenę poszczególnych czynności dokonywanych przez wnioskodawcę oraz Wojewodę Wielkopolskiego pod kątem uznania postępowania za przewlekle oraz przez błędną i miejscami nielogiczną ocenę okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania orzeczenia, w szczególności przez brak uwzględnienia zmiany interpretacji przepisów na ocenę zakresu pouczenia udzielonego wnioskodawcy;
- naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak uznania, że postępowanie toczy się w sposób przewlekły, a więc odmowę zapewnienia skarżącemu skutecznej ochrony, w sytuacji, gdy sprawa z powodu niedostatecznie sprawnego i wnikliwego działania organu trwa przeszło 11 lat i nawet pomijając okresy zawieszenia, jest to okres nadzwyczaj długi, co narusza prawo T.R. do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.
Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Rozważania o legalności zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od wskazania, że zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcie przewlekłości oznacza sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przyjmuje się, że przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 K.p.a., pozwalającym organowi na wyznaczenie terminu jej załatwienia, ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (vide: druk sejmowy nr 1183 VIII kadencji, s. 23). O przewlekłości postępowania świadczy zatem wykonywanie w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, nieporadne działanie organu, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest zatem zbadanie w warunkach konkretnej sprawy, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieefektywne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia ale skutkujące znacznym przesunięciem w czasie załatwienia sprawy (vide: A.Gołębia [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 37). Tym samym dla określenia rozsądnego terminu zakończenia konkretnego postępowania konieczne jest wzięcie pod uwagę wielu parametrów składających się na jego charakterystykę, z których najistotniejsze to; złożoność okoliczności faktycznych sprawy i stopień skomplikowania materii prawnej, składające się na podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie na powyższe kwestie wskazuje Sąd I instancji, nakazując dokonanie zindywidualizowania odpowiedzi w kwestii przewlekłości kontrolowanego postępowania, uwzględniającej złożoność sprawy rozstrzyganej na gruncie ustawy o mieniu zabużańskim.
Przed odniesieniem się do powyższej kwestii konieczne jest wskazanie, iż kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się od końca 2008 r. Jakkolwiek przewlekłości postępowania nie można utożsamiać jedynie z łącznym czasem jego trwania, to jednak sama długość postępowania, wyrażająca się w wielokrotnym przekroczeniu ustawowych terminów przewidzianych na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 § 1 – 3 K.p.a.), jest okolicznością, która nakazuje w sposób szczególnie wnikliwy odnieść się do działań organu, z punktu widzenia kryterium sprawności i efektywności. Tak znaczna długość postępowania zwiększa prawdopodobieństwo czynności zbędnych, nieefektywnych, podejmowanych przez organ w odstępach czasowych nie mających uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Dla odpowiedzi na pytanie o to, kto doprowadził do tak długotrwałego postępowania i tym samym winien ponieść odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy, konieczne jest wyjaśnienie zakresu obowiązków organu i stron postępowania w badanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż przepisy ustawy o mieniu zabużańskim, jako regulacje szczególne, mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a. W związku z tym, choć ustawa o mieniu zabużańskim nie ogranicza obowiązków organu wynikających z K.p.a., to nakłada na wnioskodawcę obowiązki określonego postępowania. Do tych obowiązków należy w szczególności dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 ustawy o mieniu zabużańskim). Oznacza to w istocie, że na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty spoczywa obowiązek wykazania stosownymi dowodami okoliczności związanych z pozostawieniem konkretnej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe nie znosi jednak zasady oficjalności w działaniach organu, a zatem w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o mieniu zabużańskim, organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli podjąć próbę odnalezienia dowodów, a w razie ich odnalezienia, przeprowadzić je (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 703/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organów jest także ustalenie wszystkich stron postępowania i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu. Przy czym obciążanie organu tym obowiązkiem może dotyczyć sytuacji, gdy z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów (postanowienia o nabyciu spadku albo o dziale spadku) wynika krąg spadkobierców (vide: wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Specyfika postępowania w badanej sprawie wynika także z tego, iż w razie gdy wniosek inicjujący postępowanie nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 6 ust. 1 – 3 ustawy o mieniu zabużańskim, następuje wszczęcie postępowania w tej sprawie, a organ wzywa wnioskodawcę do usunięcia jego braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Termin ten ma charakter procesowy (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 297/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe okoliczności za trafny uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem organ prowadząc postępowanie dopuścił się przewlekłości, czego nie dostrzegł Sąd I instancji ferując zaskarżony wyrok. Odnosząc się do powyższej kwestii, w zakresie przywołanego w kasacji uzasadniania powyższych zarzutów, należy dostrzec znaczne odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ w toku dotychczasowego postępowania. Trafnie autor kasacji wskazuje na brak adekwatnych do okoliczności sprawy i efektywnych działań organu w następstwie złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia z dnia [...] lipca 2017 r. o zgłoszeniu już wszystkich wniosków dowodowych i niedysponowaniu przez stronę dalszymi dowodami w sprawie nieruchomości H.R. położonej na [...]. Należy dostrzec, iż powyższe oświadczenie zostało złożone w reakcji na wezwanie organu z dnia [...] lipca 2017 r., którym na dzień [...] września 2017 r. wyznaczono stronie "ostateczny termin na przedłożenie dowodów" dotyczących tejże nieruchomości. Pomimo takiego oświadczenia organ wydał decyzję w sprawie dopiero w dniu [...] marca 2018 r., a zatem dopiero po upływie ponad 7 miesięcy, co oznacza, iż nastąpiło to z przekroczeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). Istotne jest także to, iż w tym czasie organ nie tylko wyznaczył wnioskodawcy, reprezentowanemu przez kolejnego pełnomocnika wskazanego w trybie art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1999 ze zm.), kolejny, ostateczny termin do przedłożenie dowodów dotyczących ww. nieruchomości, tym razem do dnia 30 listopada 2017 r., ale także zwrócił się do Archiwum Głównego Akt Dawnych w Warszawie o odszukanie i nadesłanie dokumentów tyczących matki i babki wnioskodawcy oraz majątku ziemskiego położonego na [...] w gminie [...], a także spisu właścicieli majątków ziemskich na [...]. Powyższe czynności ocenić należało jako zbędne. Strona poinformowała już bowiem wcześniej organ o nieposiadaniu dalszych dowodów w sprawie i oświadczenie to pozostawało aktualne, zaś wystąpienie do archiwum państwowego, w dziewiątym roku toczenia postępowania, o nadesłanie informacji o elementarnym znaczeniu dla sprawy, każe krytycznie ocenić koncentrację prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego.
Nie można natomiast zgodzić się z autorem kasacji o przewlekłym prowadzeniu postępowania w następstwie wystosowania do spadkobierców S.R. i M.G. wezwania w trybie art. 6 ust. 6 ustawy o mieniu zabużańskim. Termin 6 miesięcy, wskazany w powyższym przepisie upłynął w dniu [...] czerwca 2019 r. i od tego czasu organ, z udziałem spadkobierców ww. osób, uzupełniał braki m.in. w przedłożonych dokumentach spadkowych oraz prowadził korespondencję ze stronami postępowania w zakresie wypełnienia przesłanek prawa do rekompensaty. Do dnia [...] stycznia 2020 r., kiedy to nastąpiło kolejne zawieszenie postępowania w badanej sprawie administracyjnej, tym razem do czasu przedłożenia dokumentów stwierdzających następstwo prawne po S.R. i M.R., organ aktywnie dział, podejmując wiele czynności procesowych. Jakkolwiek rację ma autor kasacji, iż czynnością zbędną w toku postępowania było wzywanie wnioskodawcy, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., do wykazania przesiedlenia się jego matki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, skoro w toku postępowania okoliczności śmierci H.R. w miejscowości [...] (obecnie [...]) w dniu [...] sierpnia 1942 r. nie były kwestionowane, a od dnia [...] maja 2011 r. wynikły także z dokumentu urzędowego – postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] sygn. akt [...], to jednak czynność ta nie przyczyniła się do opóźnienia w załatwieniu sprawy, a to z uwagi na konieczność prowadzenia przez organ w tym czasie także innych czynności, które nie były zbędne lub podejmowane opieszale, a których skutki procesowe nie nastąpiły przed owym wezwaniem. Jako przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być także postrzegane zawieszenie postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż wnioskodawca nie kwestionował tegoż rozstrzygnięcia w czasie jego podejmowania, a dopiero wskutek "niedawno" pozyskanych informacji nabrał przekonania, że spadkobranie po S.R. może napotkać trudności. Informacje te nie mogą być aktualnie odczytywane w kontekście przewlekłości postępowania, tym bardziej, że skarżący nie kwestionuje braku wykazania stosownymi dokumentami następstwa prawnego po ww. osobach.
Autor kasacji trafnie zarzuca naruszenie art. 7, art. 11, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. i w związku z art. 151 i art. 149 §1 pkt 3 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wpływu oceny prawnej wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, na terminowość czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie. W powyższej uchwale, rozstrzygając zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wskazano, iż złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy o mieniu zabużańskim, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tejże ustawy. Zgodzić się należy z Sądem I instancji co do poprawności pouczenia wnioskodawcy o konieczności uzupełnienia wniosku o rekompensatę w zakresie wykazania stosownymi dowodami spadkobrania po właścicielu nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ, wzywając wnioskodawcę w dniu [...] lutego 2009 r. do potwierdzenia jego prawa dziedziczenia po matce, nie dysponował informacjami o istnieniu innych niż wnioskodawca spadkobiercach H.R.. Powziął o tym wiadomość z pisma wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2013 r. (data wpływu) i w dniu [...] marca 2013 r. wezwał do przedłożenia dokumentów obrazujących dziedziczenie po Stanisławie R.R. O ile terminowość powyższych czynności organu nie budzi uwag krytycznych, o tyle trafnie podnosi autor kasacji, iż organ wykazał się niekonsekwencją w weryfikowaniu nałożonych na wnioskodawcę obowiązków. Dysponując już w dniu [...] lutego 2013 r. informacjami o spadkobiercach S.R. i adresami niektórych z nich (R.R. i A.R. – synów ww. z drugiego małżeństwa), organ do dnia [...] sierpnia 2018 r. zaniechał wezwania wnioskodawcy do wykazania dziedziczenia po Stanisławie A.R., poprzestając na oświadczeniu wnioskodawcy o zrzeczeniu się prawa do spadku po zmarłym ojcu. Wadliwość powyższych działań trafnie wytknął organowi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Powyższa niekonsekwencja organu w weryfikacji obowiązków nałożonych na stronę wezwaniem z dnia [...] marca 2013 r., nie pozostaje bez wpływu na długość postępowania, skoro aktualnie wyjaśnienie kwestii spadkobrania po S.R. jest jedną z przyczyn kolejnego odsunięcia w czasie rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie wskazuje autor kasacji, iż gdyby postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie było prawidłowo skoncentrowane, sprawa byłaby na dużo bardziej zaawansowanym etapie. Powyższe uwagi stanowią o naruszeniu art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 7 i art. 11 K.p.a., i wskazują na niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a., jako podstawy wyrokowania w sprawie
Nie jest natomiast w powyższym kontekście trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast niedostateczne rozwinięcie niektórych elementów uzasadnienia, a nawet wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji wyroku, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Tym samym brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wpływu ww. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, na terminowość czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie, nie może być postrzegana w kontekście wadliwości art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 8 i art. 35 § 2 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. został sformułowany w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem art. 8 K.p.a. składa się z dwóch paragrafów, regulujących odrębne zagadnienia prawne, to nie można uznać, iż powyższy zarzut kasacyjny wypełnia warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia. Z kolei art. 35 § 2 K.p.a. reguluje kwestie terminu załatwienia sprawy rozstrzyganej w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty i dowody znane powszechnie lub znane organowi. Badana sprawa administracyjna nie ma takiego charakteru, a zatem zarzut naruszenia powyższego przepisu został podniesiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy.
Konkludując należy zatem wskazać, iż wyszczególnione powyżej okoliczności sprawy w okresie od dnia [...] lipca 2017 r. do [...] marca 2018 r., a także od dnia [...] lutego 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r. w zakresie wezwania wnioskodawcy do wykazania dziedziczenia po Stanisławie A.R., pozostają w sprzeczności z regułą rozpoznawania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Trafnie wskazuje skarga kasacyjna, iż organ narusza tym samym zasadę rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, wyrażoną w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), czego nie dostrzeżono w zaskarżonym wyroku oddalając skargę jako bezzasadną (art. 151 P.p.s.a.). Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku, a konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 193 P.p.s.a.).
Uwzględniając z kolei to, że przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania nie było wynikiem lekceważącego stosunku organu do rozstrzyganej sprawy i występowało wyłącznie w określonym czasie, należało uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a w związku z art. 193 P.p.s.a.). Wniosek ten ulega wzmocnieniu z uwagi na charakter badanej sprawy, w której zachodzi konieczność dokonywania ustaleń w oparciu o dowody trudne do pozyskania i weryfikacji, a to z uwagi na znaczny upływ czasu, okoliczności II wojny światowej i okresu powojennego, do których się najczęściej odnoszą. Dodatkowo należy mieć także na uwadze, iż materia prawna ustawy o mieniu zabużańskim wywoływała w przeszłości kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie, które nie pozostawały bez wpływu na sposób prowadzenia postępowania administracyjnego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż w okolicznościach badanej sprawy nie mamy do czynienia drastycznym przypadkiem zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a tylko w przypadkach szczególnie drastycznych opóźnień sąd administracyjny pozostaje uprawniony do wymierzania organowi grzywny (art. 149 § 2 P.ps.a.). Tym sam w powyższym zakresie skarga podlegał oddaleniu (art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.