Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2258/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 487/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.O. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.O. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] grudnia 1991 r. Następnie, na dzień [...] lutego 1992 r. do wysługi lat zaliczono mu okres służby w Policji w wymiarze 2 miesięcy oraz okres pracy w zakładach pracy w wymiarze 1 roku, 5 miesięcy i [...] dni, tj. łącznie 1 rok, 7 miesięcy i [...] dni.

W dniu [...] września 2011 r. do Komendy Powiatowej Policji w J. wpłynął raport K.O. o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów okresu pracy wykonywanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców – od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. w charakterze domownika. Do raportu dołączył dokumenty w postaci: pisma Urzędu Miejskiego w S. o braku dokumentów potwierdzających pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, oświadczenie wnioskodawcy, zeznania dwóch świadków, zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w J. i poświadczenie zameldowania. Po wezwaniu przez organ złożył również kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] listopada 1976 r., z której wynika, że jako dziecko był uprawniony do wspólnej renty rodzinnej po zmarłym ojcu M.O. w okresie od dnia [...] listopada 1975 r. do ukończenia 16 lat, a jako dziecko uczęszczające do szkoły, do ukończenia 24 lat.

Komendant Powiatowy Policji w J. pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformował K.O., że w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) nie spełnił on wszystkich ustawowych przesłanek uzasadniających uznanie go za "domownika" zgodnie z obowiązującą od dnia 1 stycznia 1983 r. ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), a tym samym do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy.

Komendant Powiatowy Policji w J. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił K.O. ustalenia na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. [...] grudnia 1991 r., prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jej wysokości.

Na skutek złożonego przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w świetle § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów. Z § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się m.in. inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Stanowią one odrębne przepisy, o których mowa w cytowanym § 4 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, pracownikowi wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Wskazał, że w sprawie istotne jest ustalenie treści pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być rozważana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym okresie jej wykonywania. W rozpoznawanej sprawie do oceny stanu faktycznego mają zatem zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1983 r., tj. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w tym art. 2 pkt 2 cyt. ustawy definiujący pojęcie domownika.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził, że podnoszona przez odwołującego wątpliwość dotycząca braku odniesienia się do interpretacji definicji "domownika" zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.) jest bezzasadna, gdyż cytowany przez niego fragment § 2 ww. rozporządzenia został "wyrwany z kontekstu" i nie stanowi integralnej części przepisu. Z § 2 ust.1 cyt. rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników uznaje się, że:

1. 1. domownik pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, jeżeli zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rolnika lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie;
2. 2. praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania, jeżeli nie osiąga on dochodów z innych źródeł w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej.

Organ zauważył, iż ta jednostka redakcyjna przepisu została zamieszczona w rozporządzeniu określającym warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domownika. Powołany przepis § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia nie stanowił dookreślenia pojęcia domownika. Służył ustaleniu ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób pracujących w gospodarstwach rolnych. W związku z powyższym, nie można przyjąć jako zasady, jak to uczynił odwołujący, że pomimo otrzymywania dodatkowego dochodu, w tym konkretnym przypadku – renty rodzinnej, praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania.

W konsekwencji [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] uznał, że K.O. w okresie od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. był jedynie osobą bliską rolnikowi, miał ukończone 16 lat, zamieszkiwał wspólnie z matką na terenie gospodarstwa rolnego, nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, jednak praca w gospodarstwie nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania, ponieważ we wnioskowanym okresie był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu M.O.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z wnioskiem o jego uchylenie w całości, jako naruszającego obowiązujące prawo, poprzez niewłaściwą interpretację norm prawnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, organ błędnie zinterpretował jego uprawnienie do renty rodzinnej, które przysługiwało mu do dnia [...] czerwca 1990 r., jako główne źródło utrzymania i nie uznał go za domownika. Wyjaśnił, że odbiorcą przekazów była matka K.O. i jako osoba, która również była uprawniona do renty, pieniądze z tego tytułu, jako utracony dochód rodzinny, który uzyskiwał ojciec przed śmiercią, przeznaczała na bieżące utrzymanie domu. Głównym źródłem utrzymania skarżącego była praca w gospodarstwie rolnym rodziców.

Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "główne źródło utrzymania" (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin) podał, że jego uprawnienie do renty rodzinnej nie stanowiło połowy miesięcznego najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej. W konsekwencji skarżący stwierdził, że organ błędnie nie uznał go za domownika posiadającego prawo do zaliczenia jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy i nie zaliczył tego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że powodem odmowy zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców był fakt, że pobierał on rentę rodzinną po zmarłym ojcu, co – w ocenie organu – wyklucza przyjęcie, że praca w tym gospodarstwie stanowiła jego główne źródło utrzymania, a zatem nie był on domownikiem w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Następnie Sąd pierwszej instancji podał stan prawny obowiązujący w dacie rozpoznawania sprawy przez organy obu instancji, który przedstawiał się następująco.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz.1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta zalicza się inne okresy (aniżeli wymienione w pkt 1-4), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Odrębne przepisy w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Dla oceny, czy wnioskowany przez skarżącego okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 21 lutego 1986 r. (tj. od ukończenia 16-go roku życia) do dnia 18 czerwca 1990 r. może być wliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, w pierwszej kolejności niezbędne jest wyjaśnienie, czy skarżący w tym okresie był domownikiem w rozumieniu przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j: Dz. U. z 1989 r. Nr 24 poz. 133 ze zm.).

Stosownie do art. 2 pkt 2 tej ustawy, przez użyte określenie "domownicy" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10 ze zm.) wynika, że przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników uznaje się, że praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi jego główne źródło utrzymania, jeżeli nie osiąga on dochodów z innych źródeł w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że istota sporu między stronami sprowadza się do prezentowania odmiennych stanowisk co do zastosowania w niniejszej sprawie zacytowanego wyżej przepisu. Organ prezentuje pogląd, że powołany przepis służył "ustaleniu ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób pracujących w gospodarstwach rolnych, a nie stanowi dookreślenia pojęcia domownika, jak wskazuje K.O.".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się brak podstaw do interpretacji ustawowego pojęcia domownika poprzez pryzmat zapisu zawartego w § 2 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, który stanowi, że praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Okoliczność podana w tym przepisie wyklucza uznanie danej osoby za domownika, ale tylko dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Argumentując taką wykładnię przepisu podano, że nie sposób przyjąć zasady, iż samo kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, że praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania osoby, która dopiero pobiera naukę w szkole ponadpodstawowej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 650/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 428/11).

Przy czym zauważyć należy, iż ten pogląd nie był w orzecznictwie jednolity (odmiennie por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 983/06, WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 425/06).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że K.O. we wnioskowanym okresie uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej, z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika jednak, aby ta okoliczność była podstawą odmowy zaliczenia go w poczet domowników. W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, że w tym zakresie organ wyraża stanowisko zgodne z pierwszym z przedstawionych wyżej poglądów, podzielanym także przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, nietrafny jest pogląd organu odwoławczego, że co do zasady wszystkie uregulowania zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, nie mają zastosowania do wykładni pojęcia domownika w znaczeniu, jakim posługuje się nim ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym elementem definicji ustawowej tego pojęcia jest odwołanie się do kryterium dochodowo - ekonomicznego poprzez wymóg, aby praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania, dlatego dookreślenie tego wymogu w § 2 ust.1 pkt 2 w/w rozporządzenia w postaci odniesienia wielkości dodatkowego źródła dochodów (o ile oczywiście domownik takie osiąga) do najniższego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej, uzasadnia zastosowanie powyższego przepisu przy dokonywaniu oceny, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło jego utrzymania.

W aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia [...] listopada 1976 r., skierowana do matki skarżącego K.O., przyznająca rentę rodzinną po zmarłym M.O. wdowie oraz dzieciom – do ukończenia 16 lat, a uczęszczającym do szkół do ukończenia 24 lat – S.O., Z.O. i K.O. Podstawę wymiaru renty na datę wydania decyzji stanowiła kwota [...] zł. Organ nie ustalił jednak, w jakiej konkretnie wysokości skarżący pobierał rentę (bądź też jaka kwota jemu przypadała, skoro w decyzji mowa jest jedynie o łącznej wysokości przypadającej na 4 osoby) we wnioskowanym okresie, tj. od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] czerwca 1990 r.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w sprawie organy nie oceniły, czy dodatkowe dochody, jakie uzyskiwał K.O. umożliwiały, czy też nie, uznanie go za domownika w rozumieniu w/w ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w zw. z § 2 ust.1 pkt 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Sąd pierwszej instancji uznał, że niewłaściwa wykładnia prawa materialnego spowodowała niewyjaśnienie przez organy istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, mając na uwadze wyrażone wyżej stanowisko prawne ustali, czy dochód jaki skarżący uzyskiwał z tytułu renty po zmarłym ojcu pozwalał na przyjęcie, że był on domownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy świadczona przez [...] K.O. praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał błędnej wykładni zgromadzonych w sprawie dowodów, a przez to art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w kwestii uznania świadczonej przez K.O. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców jako pracy, która stanowiła główne źródło utrzymania. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii nieodniesienia się do interpretacji definicji "domownika" zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, jest bezpodstawne. Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia, przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia społecznego domowników uznaje się, że: 1) domownik pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, jeżeli zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rolnika lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie, 2) praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania, jeżeli nie osiąga on dochodów z innych źródeł w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej.

Cytowana jednostka redakcyjna przepisu została zamieszczona w rozporządzeniu określającym warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników. Powołany przepis § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. służył zatem ustaleniu ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób pracujących w gospodarstwach rolnych, a nie stanowił dookreślenia pojęcia domownika. Nie sposób przyjąć jako zasady, że pomimo otrzymywania przez K.O. dodatkowego dochodu, a w tym konkretnym przypadku renty rodzinnej, praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] słusznie, w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin uznał, że K.O. w okresie od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. był jedynie osobą bliską rolnikowi, miał ukończone 16 lat, zamieszkiwał wspólnie z matką na terenie tego gospodarstwa, nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, jednak praca w gospodarstwie nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania, ponieważ, jak wynika z przedłożonych dokumentów, tj. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia [...] listopada 1976 r., we wnioskowanym okresie był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu M.O.

W świetle powyższego nieuzasadnione jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ nie ocenił, czy dodatkowe dochody, jakie z tego tytułu uzyskiwał K.O., umożliwiały, czy też nie, uznanie go za domownika w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r., które to ustalenia miałyby wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zarzut ten nie zasługuje na aprobatę, bowiem zarówno dla organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wysokość pobieranej przez policjanta renty nie miała znaczenia. Zasadniczym elementem był fakt, że z uwagi na przyznanie przedmiotowej renty przez ZUS praca w gospodarstwie rolnym nie mogła stanowić głównego źródła utrzymania, którym niewątpliwie była wówczas otrzymywana przez wszystkich członków rodziny – renta po zmarłym ojcu M.O. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] dokonał zatem właściwej wykładni prawa materialnego, co nie powodowało konieczności wyjaśnienia przez organ nieistotnych okoliczności w postaci wysokości kwotowej pobieranej przez skarżącego renty rodzinnej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej argumentacja zaprezentowana przez organ odwoławczy jest wystarczająco przekonująca i bezstronna; a przez to nie dowolna, bowiem podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgodnie z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Dokonana przez organ ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń, a motywy rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniach decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności decyzji ZUS Oddział [...] z dnia [...] listopada 1976 r. o przyznaniu renty rodzinnej, nie można było uznać, że K.O. w okresie od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. świadczył pracę w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sprawie jest niesporne, że K.O. w dniu [...] września 2011 r. wystąpił o zaliczenie okresu pracy od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do pracowniczego stażu pracy oraz że ocena tej kwestii została przez organ dokonana przy uwzględnieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w oparciu o przepisy, które obowiązywały w czasie jej wykonywania, tj. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ stwierdził, że skoro skarżący we wskazanym wyżej okresie był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu M.O., to praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania. Nie spełniał on zatem warunków do uznania go za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy.

Jednocześnie organ uznał, że przy rozważaniu definicji domownika zawartej art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w sprawie dotyczącej wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w tym § 2 ust. 1 pkt 2. Dotyczą one ustalania ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób pracujących w rolnictwie i nie stanowią dookreślenia pojęcia domownika.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia normatywnej treści pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i rozważenia, czy skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego winien być wliczony podany wyżej okres jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.

Z art. 2 pkt 2 w/w ustawy wynika, że pojęciem domownika określa się osobę, która łącznie spełnia następujące warunki:

1. 1) jest członkiem rodziny rolnika lub inną osobą pracującą w gospodarstwie rolnym,
2. 2) pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem,
3. 3) ukończyła 16 lat,
4. 4) nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów,
5. 5) praca w gospodarstwie rolnym stanowi jej główne źródło utrzymania.

Zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni powołanego przepisu ustawy wybiórczo przyjął możliwość stosowania niektórych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z jednej strony stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania § 2 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole podstawowej lub wyższej. Z drugiej strony uznał, że przy ustalaniu, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi jego główne źródło utrzymania uwzględnia się treść § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia – jeżeli nie osiąga on dochodów z innych źródeł w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej.

Mając na uwadze powyższą regulację przyjął, że organ nie ustalił konkretnie w jakiej wysokości skarżący pobierał rentę rodzinną, a więc nie ocenił czy dodatkowy dochód, który on uzyskiwał, umożliwiał czy też nie uznanie go za domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie dotyczącej wliczenia skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, brak jest podstaw do stosowania wykładni pojęcia "głównego źródła utrzymania", określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Po pierwsze, cytowana wyżej ustawowa definicja domownika nie zawiera wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu i obowiązkowi płacenia składek z tego tytułu. Jest opatrzona jedynie warunkiem niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów. Wprawdzie z art. 1 ust. 2, tej ustawy wynika, że ubezpieczenie obejmuje również domowników pracujących w gospodarstwie rolnym, a obowiązkowy status tego ubezpieczenia określa art. 44 ust. 3 omawianej ustawy, to jednak regulacja ta dotyczy wyłącznie kwestii prawa domownika do ubezpieczenia i świadczeń z tego tytułu. Ustawodawca rozróżnił pojęcie "domownika" i warunki podlegania domownika ubezpieczeniu społecznemu. W § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin określił warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników.

Zauważyć należy, iż uprawnienia domownika z tytułu ubezpieczenia nie są tożsame z uprawnieniami pracowniczymi. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest elementem branym pod uwagę w postępowaniu emerytalno – rentowym, a nie w postępowaniu dotyczącym wliczenia funkcjonariuszowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W przypadku policjanta, podleganie przez domownika ubezpieczeniu społecznemu ma znaczenie dla wysługi emerytalnej – art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz.

67) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). To jednak zaliczenie policjantowi do pracowniczego stażu pracy, przypadającego po dniu 31 grudnia 1982 r., okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie wywołuje żadnych konsekwencji w zakresie jego uprawnień emerytalnych. Wynika to z art. 12, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Po drugie, art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie odwołuje się do podlegania domownika ubezpieczeniu społecznemu. Chodzi tylko o pracę w charakterze domownika.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że użyte w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy sformułowanie "w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin" nie odnosi się do pojęcia domownika w całokształcie przepisów ubezpieczeniowych, nie odwołuje się do sytemu ubezpieczeń społecznych, nakazuje rozumieć go wyłącznie w aspekcie definicji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przy braku wyraźnego odesłania w tym zakresie nie ma podstaw do utożsamiania statusu domownika, jako osoby pracującej w gospodarstwie rolnym z domownikiem, jako osobą podlegającą ubezpieczeniu społecznemu. Są to bowiem odmienne podmiotowo konstrukcje z zakresu prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych.

Trafność tego poglądu potwierdzają także regulacje proceduralne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym stwierdza urząd gminy, wydając stosowne zaświadczenie. Jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 2 i 3).

Natomiast ustalanie prawa do świadczeń pieniężnych, w tym kwestii podlegania domownika ubezpieczeniu społecznemu rolników następowało w oparciu o art. 38-40 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Wskazać należy, iż skoro z art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zaświadczenie lub zeznania świadków miały potwierdzać, zgodnie z art. 1, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, to nie mogły one stanowić konkurencyjnego trybu wobec decyzji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy tego zaświadczenia nie obejmował zagadnienia podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek, a mimo to zaświadczenie stwierdzające, zgodnie z art. 1, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, było wystarczające dla określenia, czy były to okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozważając spełnienie przez K.O. przesłanki uznania go za domownika, tj. czy praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania, błędnie oparł się o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, który w sprawie wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z przyczyn wyżej podanych nie miał zastosowania. Ubocznie zauważyć należy, iż renta rodzinna w takiej samej wysokości (połowa najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej), w niektórych gospodarstwach (o niskich dochodach) mogłaby stanowić główne źródło utrzymania, w innych zaś (o wysokich dochodach), mogłaby stanowić jedynie uzupełniające źródło dochodu. W związku z powyższym uznać należy, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dla organu co do dalszego postępowania okazały się wadliwe.

W konsekwencji jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, uchylający rozkazy personalne organów obu instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jako niezasadne uznać należy stwierdzenie organu, że praca K.O. w gospodarstwie rolnym rodziców we wnioskowanym okresie nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania tylko z tego powodu, że był on wówczas uprawniony wspólnie z matką i rodzeństwem do renty rodzinnej po ojcu. Po pierwsze, ustawa nie wykluczała sytuacji, w której domownik miał inne, niż praca w gospodarstwie rolnym, źródło utrzymania.

Po drugie, zastosowanie tej definicji z góry zakładało, że chodzi o indywidualną sytuację członka rodziny, w której należy porównać konkretne w danej sytuacji rodzinnej źródła utrzymania: dochód z pracy w gospodarstwie i dochód z innych źródeł. Wzajemna relacja tych dochodów zależała zatem nie tylko od wysokości dochodu z innych źródeł, ale także od wysokości dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym. Za główne źródło utrzymania można uznać to, z którego dochód był wyższy. Innymi słowy, głównym źródłem utrzymania było źródło, z którego dochód w większej mierze pokrywał koszty utrzymania domownika.

W konsekwencji oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, przy stosowaniu art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, uwzględni przedstawioną wyżej, inną niż dokonana przez Sąd pierwszej instancji, ocenę prawną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.