Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 665/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
A. K. wnioskiem z dnia 28 grudnia 2018 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania o przyznanie zasiłku stałego w kwocie 604 zł z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku stałego, podnosząc że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, z tytułu wieku całkowicie niezdolną do pracy. Źródłem jego utrzymania jest emerytura ZUS w wysokości 694,50 zł. Wskazano także, że od 1 października 2018 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł, w związku z czym, decyzją z dnia 22 października 2018 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały w wysokości 30 zł.
Powołując się m.in. na art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", organ stwierdził, że podczas prowadzonego postępowania ustalono, że na dochód skarżącego składają się: emerytura w wysokości 694,50 zł oraz zasiłek stały w wysokości 30 zł. Zatem łączny dochód wnioskodawcy w listopadzie 2018 r. wyniósł 724,50 zł miesięcznie. Z uwzględnieniem tej okoliczności - decyzją z dnia 24 października 2018 r. skarżący otrzymał zasiłek stały w kwocie 30 zł, którego wysokość została obliczona zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.p.s.
W związku z powyższym, w ocenie organu, skarżący nie posiada uprawnień do przyznania zasiłku stałego we wnioskowanej przez niego kwocie, tj. 604 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, przyznaje się zasiłek stały, jeśli jest niezdolna do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolna do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przypadku wnioskodawcy dochód wynosi 724,50 zł i składają się na niego: emerytura w wysokości 694,50 zł oraz zasiłek stały w kwocie 30 zł. Dochód ten jest zatem wyższy niż kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. W opisanych okolicznościach skarżącemu nie mógł zostać przyznany zasiłek stały w żądanej wysokości.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że A. K. otrzymuje emeryturę do wypłaty w wysokości 514,90 zł, ponieważ 179,60 zł potrąca komornik (potrącenia komornicze alimentacyjne, wysokość emerytury wynosi 694,50 zł). Od lipca 2018 r. została wstrzymana skarżącemu wypłata zasiłku stałego w wysokości 604 zł, zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu zasiłku stałego z chwilą nabycia przez A. K. uprawnienia do świadczenia ZUS.
W opisanych okolicznościach Sąd uznał, że organy obu instancji orzekły zgodnie z obowiązującymi przepisami. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, prawidłowo również ustalono stan faktyczny w sprawie. Przekroczenie kryterium dochodowego uniemożliwiało przyznanie skarżącemu żądanego świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędną wykładnię zastosowanego w tym przepisie pojęcia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającą się w przyjęciu, że odstąpienie od podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w formie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w zakresie ustalenia, czy otrzymywane przez skarżącego należności z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowią otrzymywaną przez niego emeryturę, czy też są zwrotem nienależnie pobranych wcześniej świadczeń nie stanowi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 8 § 1 K.p.a. i w konsekwencji - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w istocie naruszenie to stanowi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest wydanie wyroku oddalającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., wyrażające się w błędnej jego wykładni i przyjęciu, że w zakresie pojęcia "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" nie mieści się naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażającego się w zaniechaniu zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania, przez co skarżący utracił możliwość zwrócenia organom uwagi na niewyjaśnione - jak się okazało po wydaniu decyzji - kwestie charakteru prawnego świadczeń otrzymywanych przez niego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy w istocie naruszenie ww. przepisu w świetle prawidłowej wykładni traktować należy jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. oddalenie skargi.
Mąjąc powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, to znaczy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego);
- 3) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu - za obie instancje, ewentualnie w zakresie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały zostać naruszone w zaskarżonym wyroku.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy.
Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 436/16, z dnia18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 492/17 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2408/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe uwagi są o tyle istotne, że przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawidłowości stanowiska organów o przekroczeniu przez skarżącego kryterium dochodowego umożliwiającego ubieganie się o przyznanie zasiłku stałego mogła być zwalczana w skardze kasacyjnej poprzez odpowiednio skonstruowaną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a). Powołanie w ramach tej podstawy adekwatnych przepisów ustawy o pomocy społecznej, pozwoliłoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnymi na zweryfikowanie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poglądu odnośnie powyższej kwestii. Tymczasem wniesiona skarga kasacyjna kwestionowała prawidłowość przeprowadzonego postępowania – wskazując w tym zakresie wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 10 § 1 K.p.a. Przyjęta przez skarżącego konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej, powołująca jedynie przepisy postępowania, zamiast właściwych w tym względzie przepisów prawa materialnego – przesądza o swej nieskuteczności i wyklucza możliwość zajęcia stanowiska w analizowanym aspekcie.
Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mógłby być zatem rozważany w sytuacji, gdyby Sąd uchylił uwzględnił skargę, podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynikałoby, że była ona niezasadna. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w analizowanej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił przy tym, że organy prowadząc postępowanie nie naruszyły wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz dyrektywy wynikającej z art. 77 § 1 K.p.a., tj. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie dokonały analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo.
W chwili złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego, tj. w dniu 28 grudnia 2018 r. źródłem utrzymania A. K. była emerytura w wysokości 694,50 zł, a ponadto posiadał on ustalone prawo do zasiłku stałego w wysokości 30 zł. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane, natomiast ich interpretacja, związana z otrzymywanymi przez skarżącego środkami z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może być powodem do uznania trafności zarzutów art. 7, art. 8 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a. Z tych względów zarzut podniesiony w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej uznać należało za chybiony.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. sprowadzający się do twierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym występowały naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a mimo to Sąd I instancji skargę oddalił. Po pierwsze, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, skarga A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie uwzględniona w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Ponadto, obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednakże nawet w sytuacji gdyby przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania uchybienie to nie stanowiłoby podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Instytucja wznowienia postępowania jest bowiem trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną.
Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej podnieść należy, że podstawy wznowienia powinny być wykładane ściśle. Stąd też, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stwierdzenie to, na gruncie niniejszej sprawy, ma zasadnicze znaczenie, bowiem w postępowaniu tym nie można dostrzec innych naruszeń prawa w obrębie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po otrzymaniu decyzji organu I instancji skarżący złożył, w zakreślonym terminie, odwołanie do organu wyższego stopnia, a następnie wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Na każdy etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego skarżący brał aktywny udział, mógł prezentować swoje stanowisko, składać pisma procesowe, wnioski dowodowe a także wyjaśnić kwestie charakteru świadczeń otrzymywanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, że zaistniały naruszenia przepisów mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania, a tym samym podstawę do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.