Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 66/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewody P., z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości..
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia [...] października 2010 r.[...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, położonej w R. w obr. [...]. Jako uzasadnienie wniosku wskazał realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa koryta rzeki S. wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B. gm. T.", zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy T. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na w/w działce, dla [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R., w ramach którego realizowane ma być zadanie inwestycyjne pn. "S. - etap 1- odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki S. na długości 8,62 km oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki km 0+000:8+620", między innym na terenie miasta R. Prezydent Miasta R. po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu, orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha. Decyzją Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2011 r., [...], powyższa decyzja została utrzymana w mocy.
Na skutek złożonej skargi sprawa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 765/11 uchylił decyzję Wojewody P. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. W toku ponownie prowadzonego postępowania, pismem z dnia [...] marca 2012 r., [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wycofał wniosek z dnia [...] października 2010 r. dotyczący wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m.in. działki nr [...]. Wskazał, że opracowana została ekspertyza, która m.in. zaleca rezygnację z części ubezpieczeń skarp rzeki S., dotyczy to także skarpy brzegowej leżącej w granicach działki nr [...]. Stwierdził, że w konsekwencji, nieruchomość ta nie będzie objęta inwestycją, nie będą prowadzone na niej roboty budowlano-montażowe.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta R., powołując się na art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], obj. Kw nr [...] stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K. po ½ części. W uzasadnieniu stwierdził, że z uwagi na wycofanie przez PZMiUW w R. wniosku o wywłaszczenie prawa własności ww. działki nr [...] obr. [...] w związku z odstąpieniem od realizacji na jej terenie inwestycji celu publicznego, postępowanie administracyjne w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Odwołanie złożył Z. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 39, art. 73 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie go jako strony postępowania o piśmie PZMiUW w R. z dnia [...] marca 2012 r. oraz o wydaniu ekspertyzy dotyczącej rezygnacji z części ubezpieczeń skarp rzeki S. m.in. skarpy brzegowej w granicach działki nr [...] obr. [...], co pozbawiło go prawa do uczestnictwa w sprawie i wypowiedzenia się co do ww. ekspertyzy.
Wojewoda P. decyzją z dnia [..] listopada 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za słuszne uznał stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości prowadzenia dalszego postępowania, czego konsekwencją jest umorzenie postępowania. Wskazał, że w sytuacji gdy PZMiUW w R. wycofał wniosek i nie zamierza prowadzić inwestycji na terenie działki nr [...] stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K., dalsze prowadzenie postępowania byłoby niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podał, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2012 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (w tym pismem PZMiUW w R. z dnia [...] marca 2012 r.). Stwierdził, że wprawdzie do akt nie dołączono zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. zawiadomienia, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że J, K, zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym.
Nadto, Z, K, wydany został odpis ww. pisma z dnia p,,,[ marca 2012 r., a o zaleceniach wynikających z ekspertyzy organ I instancji poinformował w decyzji, która została prawidłowo doręczona stronie odwołującej się. Wojewoda uznał, że ewentualne niepoinformowanie strony o piśmie z dnia [...] marca 2012 r. jest sprzeczne z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a., jednak zarzut w tym zakresie może odnieść skutek, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W okolicznościach sprawy odwołujący takich okoliczności nie wykazał. Zatem naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie daje podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji.
Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30, art. 73 oraz art. 79 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie go jako strony (w odpowiednim terminie) o toczącym się postępowaniu, jak i o ekspertyzie dotyczącej rezygnacji z części ubezpieczeń skarp rzeki S, co pozbawiło stronę uczestnictwa w sprawie i wypowiedzenia się co do tego dowodu. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych w sposób wyczerpujący i niezebranie całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podniesione w skardze zarzuty ocenił jako niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał, że organy orzekające w sprawie niniejszej uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wnioskodawca wycofał wniosek dotyczący wywłaszczenia m.in. działki nr [...]. W ocenie Sądu, zakończenie postępowania w myśl art. 105 § 1 K.p.a. było prawidłowe i zasługuje na akceptację. Sąd wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym. Oznacza to, że decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz wywiera inny skutek prawny – stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej.
Przesłanka ta może powstać w trakcie postępowania (czyli w sprawie zawisłej), albo może wtedy się ujawnić, bądź też dopiero w toku postępowania zostanie ona stwierdzona. Zdaniem Sądu, postępowanie będzie bezprzedmiotowe wtedy, gdy nie istnieje w znaczeniu prawnym przedmiot rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że pismem z dnia [...] marca 2012 r., [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. wycofał wniosek dotyczący wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m.in. działki nr [...] poł. w R. obr. [...]. Z treści powyższego pisma wynika w szczególności, że na wspomnianej nieruchomości nie będzie realizowana inwestycja celu publicznego p.n. "Przebudowa koryta rzeki S. wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B., gm. T.", tj. inwestycja stanowiąca uzasadnienie wniosku o wywłaszczenie (z dnia [...] października 2010 r.). Według Sądu, w takiej sytuacji, gdy działka nr [...] została wycofana z wniosku nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia (jako niezbędnych do realizacji w/w inwestycji celu publicznego), prawidłowym rozstrzygnięciem wniosku o jej wywłaszczenie jest umorzenie postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Skoro wnioskodawca nie jest zainteresowany uzyskaniem decyzji merytorycznej, to nie istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi koncentrujące się na kwestii naruszenia przez organy orzekające w sprawie szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym są chybione i w związku z tym nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2012 r. złożył Z. K., zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego. Powyższy wyrok zaskarżył w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - przepisu art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, poz. 102 z późn. zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności błędne uznanie, że wobec zmian w planowanej inwestycji cele publiczne w postaci przebudowy koryta rzeki S. mogą być realizowane bez wywłaszczenia działki, która jest własnością skarżącego, pomimo że sama inwestycja w postaci przebudowy koryta rzeki S. będzie realizowana, a jedynie na przedmiotowej działce nie zostaną wybudowane wały, czyli że inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na nieruchomość z powodu narażenia na zalewanie,
- - przepisu art. 137 wyżej powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że działka skarżącego stała się zbędna na cele wywłaszczenia,
- - przepisu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii,
- - przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezasadne niezastosowanie w niniejszej sprawie i przez to błędne umorzenie postępowania;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest:
- a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania z powodu błędnego uznania, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stało się zbędne, pomimo iż planowana inwestycja oddziałująca na przedmiotową nieruchomość ma być realizowana,
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia oddziaływania zmienionej inwestycji na nieruchomość skarżącego,
- c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nie zasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy były niezbędne wiadomości specjalne,
- d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,
- e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 73 K.p.a. przez uniemożliwienie przez organy administracji skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności z powodu niezawiadomienia skarżącego o treści ekspertyzy i uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, w zakresie zasadności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego.
Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody P. w R. z dnia [...] listopada 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zasądzeniem kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie można podzielić zarzutów procesowych skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. powiązane z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość byłyby trafne tylko w razie uznania, że okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak jednak nie jest, o czym będzie mowa w rozważaniach odnoszących się do podstawy materialnej kasacji. Bezpodstawna jest także teza o konieczności powołania w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego oraz wynikający z tej tezy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. W sprawie, w której postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości stało się bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania dowodowego w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki materialne wywłaszczenia (w tym okoliczność, czy nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego), było zbędne.
Mimo uchybienia organu pierwszej instancji, J. K. i Z. K. zapoznali się z materiałem zebranym w sprawie. Nadto, o zaleceniach wynikających z ekspertyzy zostali poinformowani w decyzji organu pierwszej instancji. Mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W rezultacie, uchybienie organu pierwszej instancji zostało sanowane i nie miało wpływu na wynik sprawy. Prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, w kierunku oczekiwanym przez skarżącego, nie było wymagane z punktu widzenia przesłanek z art. 105 § 1 K.p.a. Pamiętać zaś trzeba, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. Na realizację zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa składa się przestrzeganie przepisów prawa przy zachowaniu reguł kultury administrowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 67). Wbrew zarzutowi kasacji, organy wyjaśniły współwłaścicielom nieruchomości przyczyny, dla których odstąpiły od zamiaru wywłaszczenia nieruchomości. Nie tylko zatem nie doszło do naruszenia prawa, ale także nie ma mowy o naruszeniu kultury administrowania.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji co prawda zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie o wycofaniu wniosku, które jest podstawą umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 2 K.p.a., ale jednocześnie wskazał, jako podstawę umorzenia, bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Postępowanie administracyjne zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z powodu bezprzedmiotowości wywołanej odstąpieniem od realizacji inwestycji. Z art. 112 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika, że przedmiotem postępowania o wywłaszczenie nieruchomości jest pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu zrealizowania na tej nieruchomości celu publicznego. Sprawa administracyjna może zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej polegającej na pozbawieniu prawa własności nieruchomości tylko wtedy, gdy na nieruchomości ma być realizowana inwestycja celu publicznego.
Rezygnacja podmiotu, który zamierza realizować cel publiczny z objęcia spornej nieruchomości inwestycją oraz rezygnacja z wywłaszczenia tej nieruchomości skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego należy zgodzić się z poglądem, według którego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa (art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest szczególnym rodzajem wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Inicjatorem takiego postępowania nie jest przecież sam organ, który następnie je prowadzi, ale inny podmiot, np. państwowa osoba prawna, czy też jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" LexisNexis 2007, s. 113). W tym szczególnym trybie, abstrahując od kwestii materialnoprawnych, organ prowadzący postępowanie nie może ignorować stanowiska podmiotu będącego inicjatorem wszczęcia postępowania, który zamierzał realizować cel publiczny, ale w trakcie postępowania zrezygnował z realizacji inwestycji na objętej postępowaniem nieruchomości. W takiej sytuacji starosta może wydać decyzję o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego (por. Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2014, pkt 6 do art. 115).
Bezzasadne są zarzuty materialnoprawne skargi kasacyjnej. Powołując art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący nie wskazał precyzyjnie naruszonego przepisu. Odnotować zaś trzeba, że art. 112 zawiera cztery jednostki redakcyjne. W oderwaniu od tej wadliwości omawianego zarzutu stwierdzić natomiast można, że przedmiotem sprawy o wywłaszczenie nie jest oddziaływanie inwestycji realizowanej na nieruchomościach sąsiednich na sporna działkę. Zastosowanie art. 112 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zaś rezultatem oceny, czy działka ma być objęta inwestycją, która skutkowałaby koniecznością wywłaszczenia nieruchomości. Z art. 112 ust. 1-4 nie wynika dla właściciela nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne albo dla której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uprawnienie do domagania się wywłaszczenia tej nieruchomości.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że działka skarżącego stała się zbędna na cele wywłaszczenia. Tak jak zarzut poprzedni, również zarzut naruszenia art. 137 jest skonstruowany nieprecyzyjnie, a więc wadliwie. Nadto, przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują materialną instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie wywłaszczenie nieruchomości.
Przepis art. 113 ust. 3 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do części nieruchomości, w sytuacji, gdy inna część nieruchomości została objęta wywłaszczeniem. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Roszczenie z art. 113 ust. 3 zdanie drugie ma charakter wyjątkowy i jego zastosowanie w drodze sugerowanej przez wnoszącego kasację analogii nie jest możliwe. Prowadziłoby do wywłaszczenia na żądanie właściciela nieruchomości, co jak wynika z powyższych uwag pozostawałoby w rażącej sprzeczności z art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W świetle powyższego bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 2