Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2261/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 205/09, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1983 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście, na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz.

99) oraz uchwały Nr III Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 25 września 1969 r. w sprawie określenia zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (Dz. Urz. Rady Narodowej miasta Krakowa z 1969 r. Nr 24, poz.

99) - ustalono wysokość kosztów remontu budynku położonego przy [...], objętego lwh [...], księga wieczysta nr [...], na kwotę 23.621.670 zł, o który to koszt wzrosła wartość budynku po przebudowie (remoncie), tj. do wysokości 46.177.497 zł, w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 20.701.594 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście, na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych, art. art. 8, art. 12, art. 14, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) oraz Zarządzenia nr 60/83 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego stanowiącego podstawę do ustalania odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. Urz. RN Miasta Krakowa nr 23, poz.

9) - orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, objętej lwh [...], l. kat. [...], o powierzchni 528 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a także orzeczono o przyznaniu współwłaścicielom odszkodowania za nieruchomość w kwocie 3.535.234 zł, w tym za grunt - 335.234 zł i za budynek mieszkalny 3.200.000zł. W jej uzasadnieniu podano, że w budynku przy ul. [...] w latach 1975-1979 wykonany został remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie 23.621.670 zł. Kwota ta przekracza 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z marca 1983 r., sporządzonym przez biegłego z listy Prezydenta Miasta Krakowa. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach budynków, orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stosownie do brzmienia przepisu art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. wystąpili w dniu 22 sierpnia 1990 r. M.T. oraz E. O. Później do wniosku dołączyli B. Ł., R. T. i M. C. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] września 1991 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lipca 1991 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1477/91, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Turystyczno-Gastronomicznego "[...]" w Krakowie, natomiast uwzględnił skargę Gminy Miasta Kraków i uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa Krakowskiego z dnia [...] września 1991 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] listopada 1996 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., zaś decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 127 § 3 i 4 K.p.a. i art. 16 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i dobudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynków, uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 1996 r. oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Kr 1664/99, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 1997 r. W jego następstwie Kolegium to decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., wydaną na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykończeniu budowy i nadbudowy budynków, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 127 § 3 K.p.a., art. 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), stwierdziło częściową nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2002r., nadto uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa Krakowskiego z [...] lipca 1991 r., uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego z [...] listopada 1996 r. oraz odrzucił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił obszerne wywody w kwestii organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., którym w jego ocenie powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Dalej dowiódł, że organ administracyjny w tej sprawie nie ustalił prawidłowego kręgu stron w odniesieniu do byłych współwłaścicieli i ich następców prawnych. Wyraził pogląd prawny co do skutków skierowania decyzji do osób zmarłych i naruszenia art. 7 w związku z art. 6 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykończeniu budowy i nadbudowy budynków. Stwierdził również, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W jego ocenie obciążenie danej nieruchomości użytkowaniem wieczystym nie jest bowiem skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa, lecz kolejnym zdarzeniem prawnym. Od tego wyroku zostały wniesione skargi kasacyjne, które Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06, oddalił.

Sąd ten doszedł do wniosku, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a żaden z zarzutów skarg kasacyjnych nie jest zasadny. Zatem uznał za trafną argumentację wyłożoną w uzasadnieniu tego orzeczenia. W szczególności uznał za wadliwe częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, a także wskazał, iż skierowanie decyzji do osób fizycznych, które nie miały zdolności prawnej stanowi rażące naruszenie prawa. W przekonaniu Sądu Odwoławczego w materii pozbawienia strony możności obrony jej praw istotny jest skutek tego naruszenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r., nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, objętej Iwh [...], księga wieczysta nr [...], l kat. [...] o powierzchni 528 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [...] w Krakowie.

Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. [...] sp. z o.o. w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej opisaną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., postulując stwierdzenie jej nieważności w całości. W obszernym jej uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez uczestnictwo w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie, którzy już wcześniej orzekali w tej samej sprawie administracyjnej. Ponadto uchybienie art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez niewłaściwą ich interpretację prowadzącą do przyjęcia, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy prawidłowym jest pogląd o nieodwracalności tych skutków, wobec czego dopuszczalnym byłoby jedynie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona decyzja została także wydana, w ocenie strony skarżącej, z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów, a w konsekwencji ich niezastosowanie i przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem skutki takie wystąpiły ex lege w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa Turystyczno-Gastronomicznego "[...]" oraz przejścia na ten podmiot prawa własności budynków, co potwierdzone zostało w deklaratoryjnej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r., wykluczającej zatem możliwość zmiany tego stanu prawnego w drodze postępowania administracyjnego, zwłaszcza poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Ponadto, zdaniem skarżącej nie jest możliwe wykonanie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że powstanie prawa użytkowania wieczystego oraz nabycie prawa własności budynków i potwierdzenie tych zdarzeń w decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r. oraz ujawnienie wynikającego z nich stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej stanowi przeszkodę do dokonania wpisu prawa własności na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną interpretację i zastosowanie tych przepisów skutkujące odmową zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Krakowie, do sygn. akt [...].

W ocenie skarżącej postępowanie sądowe prowadzone z powództwa Spółki z o.o. [...] o ustalenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest prejudycjalne dla postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. i winno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego. Kolejnym zarzutem przytoczonym przez stronę skarżącą było naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w przyjęciu, że organ administracyjny, któremu sprawa została przekazana w wyniku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, jest zwolniony od obowiązku przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego, a jego rola sprowadza się w istocie do "wykonania" wyroku sądu, także wówczas, gdy po wydaniu wyroku, a przed rozpatrzeniem sprawy przez organ administracji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych.

Skarżąca Spółka podniosła także, że zaskarżona decyzja wydana została w terminie, który pozbawił ją prawa do ponownego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, w szczególności że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. została podjęta przed rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zarzucono także naruszenie zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy, wskutek czego nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, co skutkuje naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącej spółki również uzasadnienie kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zostało sporządzone w sposób odpowiadający wymogom prawa, w szczególności wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów podniesionych w jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za nieusprawiedliwioną. Na wstępie swych rozważań Sąd wskazał, iż związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06 (podtrzymanym w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06), a to na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Przytaczając najważniejsze tezy z tych wyroków, w szczególności w zakresie właściwości organu, nieodwracalności skutków prawnych decyzji dotychczasowej, rażącego naruszenia prawa w wyniku prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej, wykluczenia możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności tylko w odniesieniu do niektórych adresatów decyzji, podstawy prawnej decyzji dotychczasowej, jej wad w zakresie braku ustaleń faktycznych, Sąd I instancji w pierwszej kolejności podniósł, że jego zdaniem po wydaniu tych orzeczeń w stanie faktycznym sprawy nie zaszły takie zmiany, które niweczyłyby skutki związania wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Dalej zważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo ustaliło krąg stron w tej sprawie, zawiadamiając o prowadzonym postępowaniu byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Następnie wskazał, iż zarzut niewłaściwego składu Kolegium jest nietrafny, bo wyjątków w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco, nadto w sytuacji, gdy dany pracownik organu (jednoosobowego lub wieloosobowego) wydał decyzję, która następnie została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i ten sam pracownik po raz kolejny wydaje (w imieniu organu) decyzję - nie zachodzi przesłanka wynikająca, czy to z art. 24 § 1 K.p.a., czy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a, jak też z art. 27 ust. 1a K.p.a., uzasadniająca jego wyłączenie. W jego przekonaniu wyłączenie dotyczy pracownika, który brał udział w wydaniu następnie zaskarżonej decyzji, a więc nie dotyczy sytuacji mającej miejsce w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, nie została wskazana przez skarżącą Spółkę jakakolwiek okoliczność uzasadniająca konkluzję, że udział w wydaniu decyzji przez wskazanych w skardze członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nasuwałby wątpliwości co do ich bezstronności. Odnosząc się do zarzutu skargi braku uwzględnienia wywołania przez kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd uznał go za niezasadny, wskazując na wyrok z dnia 21 czerwca 2006 r., w którym kwestia ta została rozważona i wiążąco przesądzona.

Sąd wówczas stwierdził, że nabycie użytkowania wieczystego spornego gruntu przez spółkę [...] nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym. Pogląd ten wiąże w tej sprawie i co najważniejsze jest prawidłowy. Podobnie nie podzielił Sąd stanowiska skarżącej co do wywołania nieodwracalnych skutków czynnością przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków na rzecz spółki [...] w 2007 r., gdyż ma to tylko znaczenie dla ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Sąd podkreślił, że nieodwracalne skutki prawne to okoliczność wprost wynikająca z danej konkretnej decyzji. Gdyby Spółka [...] uzyskała prawo użytkowania wieczystego właśnie na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., to wówczas można byłoby uznać, że przesłanka ta zaistniała.

W tej sprawie jednak tak nie było. Przedmiotową decyzją to Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, a dopiero decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] maja 1995 r. nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę [...]. Tym samym ewentualnie nieodwracalne skutki prawne w zakresie podnoszonym przez skarżącą Spółkę mogłyby być odnoszone do decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] maja 1995 r., a ta decyzja nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto dokonanie na rzecz Spółki [...] wpisu do księgi wieczystej nie jest bezpośrednim skutkiem wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Mocą tejże decyzji Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości gruntowej.

Sąd uznał, iż dalekim i pośrednim skutkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego jest wydanie decyzji z [...] maja 1995 r., ale tak daleko sięgające powiązanie, którego nie można przyrównać do bezpośredniego skutku między treścią wydanej decyzji w dniu [...] sierpnia 1983 r., a nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę [...], uniemożliwia uznanie, że w tej sprawie z tego powodu doszło do "nieodwracalnego skutku prawnego". Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi, dotyczący braku uwzględnienia "nieodwracalnego skutku prawnego" wynikającego z okoliczności, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości ex lege Państwowe Przedsiębiorstwo Turystyczno-Gastronomiczne "[...]" uzyskało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i związane z tym odrębne prawo własności budynkowej, a także późniejszego wydania w dniu [...] maja 1995 r. decyzji uwłaszczeniowej oraz ujawnienie tych praw w księdze wieczystej.

Jak podkreślił Sąd I instancji kwestia ta była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. Wyraźnie w nim wskazano, że okoliczność nabycia prawa użytkowania wieczystego nie jest przesłanką uzasadniającą powstanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie kreowała prawa użytkowania wieczystego. Rozważania, czy w razie utraty prawa własności przez Skarb Państwa, prawo użytkowania wieczystego wygaśnie ex lege, czy też koniecznym będzie podejmowanie innych postępowań przed sądami cywilnymi, bądź też zakres ewentualnych roszczeń pomiędzy Spółką [...] S.A., a Spółką [...] sp. z o.o. lub także wobec Skarbu Państwa, nie mogły ani stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, ani też być traktowane jako kwestia prejudycjalna. Za niezasadny Sąd I instancji uznał wreszcie zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Zdaniem Sądu organ ten nie mógł bowiem przyjąć, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, gdyż właśnie wówczas przepis ten zostałby naruszony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w toku postępowania właściwie ustaliło krąg jego stron i zastosowało się do wykładni prawa oraz wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Jak już zostało to podkreślone, organ ten prawidłowo przyjął, że w tej sprawie, z uwagi na jej granice i przedmiot, zmiana po stronie użytkownika wieczystego, jaka nastąpiła po wydaniu wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., a przed wydaniem zaskarżonych decyzji – nie stanowiła istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy sprowadzającej się w istocie do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r., a więc badania czy na datę [...] sierpnia 1983 r. tak wydana decyzja dotknięta była jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd I instancji wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i w tym samym dniu wydanie decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niewątpliwie ograniczyło prawo strony do rozpoznania przysługującego jej środka zaskarżenia, jakim był wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.

To jednak naruszenie, skutkujące w istocie zbyt szybkim rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy, nie miało w ocenie Sądu charakteru istotnego naruszenia przepisów, a tym bardziej takiego ich naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) lub uzasadniać unieważnienie wydanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał również, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. wyraźnie wskazano, że w stosunku do decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie zachodzi możliwość stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części.

Tym samym w sytuacji, gdyby chociażby jeden z byłych współwłaścicieli zmarł przed dniem [...] sierpnia 1983r., a ta okoliczność jest bezsporna i została wprost wykazana tak w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006 r., jak i w zaskarżonych decyzjach oraz wynika z akt sprawy – unieważnieniu podlega cała decyzja. Tym samym zarzut zaniechania ustalania stanu faktycznego sprawy lub braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego także jest chybiony. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości to, które z osób będących byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości naczelnik dzielnicy traktował jako strony. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy podmiot, którego interesu prawnego dotyczy dana decyzja. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa musiała być skierowana do wszystkich dotychczasowych jej właścicieli (współwłaścicieli).

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki stroną w postępowaniu administracyjnym nie jest tylko ten, kto znajduje się w "rozdzielniku" decyzji kończącej postępowanie, ale każdy kto ma interes prawny w załatwieniu sprawy. Materiał dowodowy w postaci postanowień sądowych wyraźnie i precyzyjnie określa następców prawnych byłych współwłaścicieli i znaczna część zapadłych decyzji (w szczególności decyzji z dnia [...] września 2008 r.) poświęcona została właśnie temu zagadnieniu. Trafnie Kolegium Odwoławcze uznało jako stronę Spółkę [...] i pominęło jako stronę Spółkę Grupa [...] S.A. Na koniec wskazano, że Sąd ustalił aktualny krąg stron zawiadamiając o sprawie T. O., A. G. i P. O., jako następców prawnych po zmarłej E. O. z domu T. (akta sądowe, tom I, karty nr 168 i 169), J. N. jako następcy prawnego zmarłej T. N.(akta sądowe, tom II, karty nr 369-371), A. W. – Ł. jako następcę prawnego po zmarłej B. T. – W. (akta sądowe, tom III, karty nr 496-499, oraz sprawa o sygnaturze akt II SA/Kr 204/09 tom II, karty nr 315-320 i tom III karta nr 408).

Sąd zawiadomił również o rozprawie Spółkę [...] S.A. z siedzibą w Luksemburgu, a także pełnomocnika tej Spółki w osobie J. K., a to w związku z treścią aktu notarialnego z [...] czerwca 2010 r. (akta sądowe, tom II, karty nr 283-286) a w szczególności punktu XIII tego aktu notarialnego zakładającego wstąpienie do postępowania w miejsce zbywców ww. Spółki. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone (akta sądowe, tom III, karta nr 534). Sąd zawiadomił również kuratora spadku ustanowionego celem zabezpieczenia spadku dla nieznanych spadkobierców po zmarłej I. G. T.-R., w osobie adwokata A. K. (akta sądowe, tom III, karta nr 533). Zawiadamiając ww. kuratora spadku o toczącym się postępowaniu, zobowiązał go do wskazania, w razie ustalenia, spadkobierców po zmarłej w dniu [...] grudnia 2008 r. I. G. T.-R.

W ocenie Sądu I instancji kurator spadku ustanowiony przez Sąd Rejonowy Tempelhof-Kreuzberg w Berlinie dla zmarłej w oparciu o § 1958 i 1960-1962 Bürgerliches Gesetzbuch odpowiada w swoje istocie polskim przepisom dotyczącym ustanowienia kuratora spadku. Zgodnie z art. 128 § 4 P.p.s.a. właśnie ustanowienie kuratora spadku czyni zbędnym zawieszanie postępowania w związku ze śmiercią strony i po zawiadomieniu go o postępowaniu – sąd administracyjny może rozpoznać sprawę. Sąd podkreślił również, że zmarła I. G. T.-R., w toku postępowania administracyjnego posiadała pełnomocnika w osobie B. Ł. Analizując art. 1108-11102 K.p.c. Sąd doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie ma podstaw do uznania, że orzeczenie sądu niemieckiego ustanawiające kuratora spadku nieobjętego przez spadkobierców po zmarłej I. T.-R. nie może być uznane za obowiązujące. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie eksponowała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej: P.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz, na podstawie art. 135 P.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2008 r., mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., a polegająca na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż decyzja o przejęciu wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 135 P.p.s.a., poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 2 września 2008 r., wobec zaistnienia podstawy do uchylenia tych decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 §2 K.p.a., a polegającej na tym, że organ nie uwzględnił faktu, iż decyzja o przejęciu wywołała nieodwracalne skutki prawne,
2. 2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz, na podstawie art. 135 P.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2008 r., wobec:
3. a) błędnego przyjęcia, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. (II SA/Kr 108/06), a sprowadzająca się do przyjęcia, że skutki prawne, które wywołała decyzja o przejęciu nie są skutkami nieodwracalnymi w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., dotyczyła wszystkich skutków prawnych tej decyzji, a więc także tych, do których Sąd w przywołanym wyroku się nie odnosił, i których nie oceniał, a mianowicie skutków polegających na nabyciu przez Skarżącą, w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która została przejęta na własność Skarbu Państwa, a także nabycia przez Skarb Państwa, w warunkach rękojmi wiary publicznej, prawa własności tejże nieruchomości;
4. b) niezastosowania się do wiążącej dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceny wyrażonej w wyroku tego Sądu z dnia 21 czerwca 2006 r., a polegającej na stwierdzeniu, że w sytuacji, w której ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia skutku przez wydanie decyzji, a zatem gdy "odwrócenie" skutków prawnych decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność nie mogłoby nastąpić w drodze administracyjnej, skutek ten nosi znamię nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., i w wyniku niezastosowania się do powyższej oceny - przyjęcie, że skutki wynikające z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie są nieodwracalnymi skutkami prawnymi;
5. c) błędnego przyjęcia, że nabycie przez osobę trzecią, w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a także nabycie przez Skarb Państwa, w warunkach rękojmi wiary publicznej, prawa własności tej samej nieruchomości, nie jest taką zmianą okoliczności faktycznych, która powoduje dezaktualizację oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu zapadłym w tej sprawie przed wystąpieniem wskazanych zdarzeń prawnych,
6. - podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy Sąd powinien był uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz, w oparciu o art. 135 P.p.s.a., także poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 września 2008 r., gdyż:
7. a) Sąd powinien był przyjąć, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., a polegająca na uznaniu za odwracalne skutków prawnych wywołanych przez decyzję o przejęciu, odnosiła się tylko do tych skutków tej decyzji, co do których wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyżej wymienionym wyroku, i które oceniał z punktu widzenia art. 156 § 2 K.p.a., a zatem nie odnosiła się do tych skutków, których Sąd ten w ogóle nie brał pod uwagę;
8. b) Sąd powinien był zastosować się do wiążącej go oceny prawnej przytoczonej wyżej, a wyrażonej w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., i w konsekwencji stwierdzić, że nabycie przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jak również nabycie przez Skarb Państwa prawa jej własności, w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi nieodwracalny skutek prawny, gdyż żadne przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe nie czynią żadnego organu właściwym do cofnięcia tych skutków, ani przez wydanie decyzji administracyjnej, ani na żadnej innej drodze;
9. c) Sąd powinien był przyjąć, że nabycie przez osobę trzecią, w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a także nabycie przez Skarb Państwa, w warunkach rękojmi wiary publicznej, prawa własności nieruchomości, która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest istotną zmianą okoliczności faktycznych powodującą dezaktualizację oceny prawnej wyrażonej w wyroku zapadłym w tej sprawie przed wystąpieniem wskazanych zdarzeń prawnych,
10. 3) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja, i w związku z tym brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo przeprowadzenia przez organ tego postępowania z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się do sygn. [...], mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd, w toczącym się już postępowaniu cywilnym zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienia, czy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zostały spełnione przesłanki, od których przepisy prawa cywilnego uzależniają nabycie prawa użytkowania wieczystego (oraz nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości obciążonej tym prawem), podczas gdy Sąd powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., i uchylić tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. wobec dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania polegającego na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się do sygn. [...], mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd w toczącym się już postępowaniu cywilnym zagadnienia wstępnego, a mianowicie czy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zostały spełnione przesłanki, od których przepisy prawa cywilnego uzależniają nabycie prawa użytkowania wieczystego (oraz nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości obciążonej tym prawem) w drodze rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych,
11. 4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia lub braku wad mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Sąd powinien był przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia lub braku wad mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności i stwierdzić jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że została ona skierowana do osoby zmarłej, tj. T. N.,
12. 5) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 i 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r. są wykonalne i zdolne do wywołania skutków prawnych, podczas gdy prawidłowo stosując wskazane przepisy Sąd powinien był stwierdzić nieważność tych decyzji, wobec faktu trwałej ich niewykonalności istniejącej w dniu ich wydania,
13. 6) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja i w związku z tym brak jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. mimo przeprowadzenia przez organ tego postępowania z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy Sąd powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja i uchylić ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. wobec dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, polegającego na tym, że J. N., będący jedną ze stron postępowania, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,
14. 7) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja, i w związku z tym brak uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. mimo przeprowadzenia przez organ tego postępowania z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku należytego ustalenia stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu i kręgu adresatów decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przejęciu, podczas gdy Sąd powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja uchylić tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. wobec dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku ustalenia wszystkich stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu i braku należytego ustalenia kręgu adresatów decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przejęciu,
15. 8) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2008 r., i w związku z tym brak uchylenia obu tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., mimo przeprowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a polegającym na tym, że w wydaniu obu wymienionych decyzji brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy uprzednio uczestniczyli w rozpoznawaniu tych samych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu i wydawali decyzje administracyjne w toku tej samej sprawy administracyjnej, podczas gdy Sąd powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2008 r., i uchylić obie te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., wobec dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a polegającą na tym, że w wydaniu obu wymienionych decyzji uczestniczyli członkowie SKO, którzy uprzednio rozpoznawali ten sam wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu i wydawali decyzje administracyjne w toku tej samej sprawy administracyjnej,
16. 9) art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ustanowienie kuratora spadku przez sąd niemiecki czyniło zbędnym zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania, podczas gdy wobec śmierci strony postępowania sąd w każdym przypadku ma obowiązek zawieszenia postępowania i jego podjęcia z chwilą zgłoszenia się spadkobierców lub ustanowienia kuratora spadku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, domagając się ich zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej Spółki szeroko zarzuty wskazane w petitum skargi umotywował wskazując przede wszystkim, że nabycie przez Spółkę [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości uzasadniają konkluzję, że nawet jeśli w ocenie organu decyzja o przejęciu obciążona była wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, to i tak nie jest dopuszczalne orzeczenie o nieważności decyzji o przejęciu, gdyż decyzja ta, kreując nowy stan cywilnoprawny, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przyjmując odmienną ocenę skutku decyzji o przejęciu w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Skarżącą oraz prawa własności przez Skarb Państwa, Sąd I instancji naruszył art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 8 K.p.a., gdyż powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz, na podstawie art. 135 P.p.s.a., poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2008 r., i stwierdzić, że SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., a naruszenie to polegało na stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu mimo zaistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji określonej w art. 156 § 2 in fine K.p.a. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja jest obarczona wadą skutkującą jej nieważnością, to zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Związanie poprzednimi orzeczeniami zapadłymi w innym stanie faktycznym nie stanowi ku temu przeszkody. Dalej umotywował przekonanie o nieważności zaskarżonej decyzji z powodów procesowych, w tym niewłaściwego składu organu oraz kręgu stron postępowania administracyjnego. Wreszcie podważył poprawność procedowania przed Sądem meriti z powodu braku zawiadomienia wszystkich stron postępowania sądowego.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez Grupę [...] S.A. z siedzibą w Krakowie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne ich niezastosowanie, tj. przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy nabycie przez Spółkę [...] w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynków na niej posadowionych od Grupy [...] prowadzi do przyjęcia, że w/w decyzja o przejęciu wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na to, że:
3. a) w związku z zasadniczą zmianą stanu faktycznego, jaka miała miejsce po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. (II SA/Kr 108/06), a przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (decyzja z dnia [...] września 2008 r.), wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogły być dla tego organu wiążące z uwagi na to, że ocena prawna zawarta w w/w wyroku odnosiła się do stanu faktycznego, na gruncie którego organ wcześniej rozstrzygał sprawę (zasada tempus regit actum),
4. b) postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej kolejności badaniu podlega zaistnienie przesłanek pozytywnych do stwierdzenia nieważności decyzji, a w drugiej fazie zaistnienie przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 156 § 2 K.p.a., przy czym takie negatywne przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wystąpiły w niniejszej sprawie, co błędnie nie zostało wzięte pod uwagę,
5. c) zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieodwracalności skutków prawnych nie należy wiązać koniecznie z pierwotną decyzją nacjonalizacyjną (stanowiącą podstawę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste), ale z późniejszą decyzją nadzorczą (por. uchwała z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49, z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99),
6. d) Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 15 lutego 2011 (sygn. akt: III CZP 90/10) stwierdził jednoznacznie, że: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości",
7. II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w szczególności:
8. a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie okoliczności branej pod uwagę z urzędu, a to tej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę "res iudicata" z uwagi na to, że rozstrzygało sprawę, która została już prawomocnie zakończona ostateczną - II instancyjną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego z dnia [...] listopada 1996 r. - sygn. akt: [...],
9. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niewłaściwego składu Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] września 2008 r., w którym to składzie zasiadały osoby już wcześniej orzekające w tej samej sprawie administracyjnej (dotyczy to W. N., G. Z., J. R. – D.) - w związku z czym naruszona została zasada rozpoznania sprawy przez obiektywny i bezstronny skład (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 roku - sygn. akt: II OPS 2/09; oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 roku - sygn. akt: P 57/07),
10. c) art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez pozbawienie Grupy [...] możliwości obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w szczególności pozbawienie jej możliwości złożenia skargi od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]),
11. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia rzeczywistego kręgu osób uznanych przez Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście za strony postępowania toczącego się w 1983 r. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania postanowienia o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu w całości - podczas gdy powinna być w tym wypadku wydana, tak jak miało to miejsce uprzednio, "decyzja częściowa",
12. e) naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. (do sygn. akt: II SA/Kr 108/06) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. (do sygn. akt: I OSK 1931/06) co do tego, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy obydwa te sądy w swojej ocenie nie mogły uwzględnić zmian w stanie faktycznym i stanie prawnym sprawy, które nastąpiły już po wydaniu w/w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ, tj. zmiany po stronie właściciela budynku przy [...] w Krakowie. Tymczasem zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 3 października 2006 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: I FSK 7/06): "Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania." - zwłaszcza gdy stan faktyczny sprawy uległ diametralnej zmianie wskutek zbycia nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 roku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądami obu instancji według norm prawem przepisanych; ewentualnie w oparciu o art. 188 P.p.s.a., w razie niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania, a jedynie naruszenie prawa materialnego o:
2. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r. w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. (sygn. akt: [...]) oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] września 2008 r. (sygn. akt: [...]),
3. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odniósł się przede wszystkim do okoliczności, iż decyzja byłego Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście (Znak: [...]) z dnia [...] sierpnia 1983 r. wywołała skutek prawny nieodwracalny, gdyż ani przepisy materialnego prawa administracyjnego, ani przepisy postępowania administracyjnego stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią żadnego organu (w tym także Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie) właściwym do cofnięcia lub zniesienia skutku prawnego wywołanego cywilnoprawną umową notarialną (Rep. A Nr [...]) przenoszącą własność nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za prawidłowe stanowisko organu wyraził błędną opinię, iż prawa nabyte na podstawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie podlegają ochronie na gruncie K.p.a. Zważywszy ponadto, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej kolejności bada się zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1—7 k.p.a., nie można na tych przesłankach poprzestać zanim nie dokona się oceny stanu faktycznego w kontekście brzmienia art. 156 § 2 K.p.a., tj. nie sprawdzi się czy w danej sytuacji nie zachodzi uregulowana tamże przeszkoda do stwierdzenia nieważności.

Omówiono także pozostałe zarzuty, w tym w zakresie składu organu oraz kręgu stron, dowodząc podniesionych wadliwości, eksponując zwłaszcza fakt pominięcia spółki Grupy [...] w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Grupy [...] S.A. z siedzibą w Krakowie, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie podzieliła zarzuty, jak również argumentację w niej zawartą, jako zbieżną ze stanowiskiem Spółki [...] prezentowanym w jej skardze kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2013 r., uczestnicy postępowania: B. Ł. i M. T. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, wskazując na niezasadność powołanych w jej treści podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności przytoczonych przez stronę podstaw kasacyjnych, jak też podstaw branych pod rozwagę z urzędu, rzeczą Sądu II instancji jest wszak zbadanie zachowania warunków formalnych skargi kasacyjnej, sporządzenia jej przez uprawnioną osobę, terminowości jej wniesienia, należytego opłacenia, oraz uprawnienia podmiotowego i przedmiotowego do jej wniesienia. Podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi kasacyjnej są, po myśli art. 173 § 2 P.p.s.a., strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Z kolei stroną jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.), nadto uczestnikiem na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 P.p.s.a.), a także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna określona w art. 33 § 2 P.p.s.a. Skarżącym jest zatem osoba, której służy uprawnienie do wniesienia skargi, czyli każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna sprecyzowana w art. 50 § 1 P.p.s.a. Niekwestionowany jest w orzecznictwie pogląd, że status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika z przepisów materialnoprawnych, bo one w głównej mierze decydują o interesie prawnym do wniesienia skargi.

Pojawiły się także poglądy, że może on również wynikać z przepisów prawa procesowego i ustrojowego (p. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Po myśli art. 193 P.p.s.a. poglądy w tej materii można przenieść na grunt skargi kasacyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. stwierdził, że rozpoznając skargę kasacyjną jest uprawniony do badania z urzędu czy skarga została wniesiona przez stronę. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten można odnieść również do skargi kasacyjnej, tym bardziej że w uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie za takim uprawnieniem się opowiedziano.

Zatem w postępowaniu kasacyjnym dopuszczalne jest badanie przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc uprawnienie do wniesienia tego środka. W konsekwencji czego w pierwszej kolejności Sąd Odwoławczy winien zbadać czy wnoszący skargę kasacyjną ma interes prawny w jej wniesieniu, czyli czy znajduje on oparcie w przepisach prawa materialnego, ewentualnie procesowego lub ustrojowego; przy czym status strony nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania (przez sąd I instancji) danego podmiotu jako strony postępowania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wypadku braku uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej (braku interesu prawnego) przez osobę, która nie powinna być stroną, lecz była traktowana jako strona w postępowaniu przed sądem I instancji, nie może dojść do odrzucenia skargi kasacyjnej, a należy ją oddalić (p. motywy przywołanej wyżej uchwały).

Zresztą najczęściej kwestia ta podlega badaniu merytorycznemu i wynika z przepisów materialnoprawnych, przeto takie rozstrzygnięcie jest najczęściej spotykane i jak najbardziej trafne. Kwestia legitymacji od dawna traktowana była jako zagadnienie natury materialnej a nie procesowej. W niniejszej sprawie badanie tej okoliczności względem Grupy [...] S.A. w Krakowie doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że nie ma ona interesu prawnego w sprawie, zatem nie powinna być stroną tego postępowania, w konsekwencji czego w okolicznościach sprawy wniesiona przez nią skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu.

Skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie podała, z jakiej normy wywodzi swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. A przecież po pierwsze nie była stroną postępowania, w którym zapadła decyzja dotychczasowa (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie traktowało jej jako strony, przy czym skarga na jego postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności złożenia przezeń wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. została oddalona wyrokiem z dnia 5 lipca 20011 r., sygn. akt II SA/Kr 204/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2260/11, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku), po wtóre obecnie nie ma żadnych praw do spornej nieruchomości i posadowionego nań budynku.

Jak to wyżej wskazano samo tylko dopuszczenie, wskutek czynności faktycznych, do udziału w postępowaniu przed sądem I instancji nie kreuje interesu prawnego, a zatem i praw strony. Jeśli zaś ów interes prawny miałby wynikać z ewentualnych możliwych roszczeń odszkodowawczych ze strony spółki [...] (nabywcy objętej tą decyzją prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku) z tytułu wady prawnej owej czynności, to niepodobna zgodzić się z taką konstrukcją, bo materializacja skorzystania zeń jest przyszła i niepewna, toteż nie może obecnie rodzić skutku, jakiego dowodzi skarżąca kasacyjnie. Oto bowiem wskazane przez nią roszczenie może zostać zrealizowane dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Przeto trudno mówić o aktualności owego interesu prawnego tak skonstruowanego. Nie jest on też obecnie realny. Powiązanie skutków stwierdzenia nieważności przywołanej decyzji z interesem w udziale w niniejszym postępowaniu na prawach strony jest zbyt luźne.

Nadto udział skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu nie warunkuje możliwości dochodzenia owego roszczenia. W tej sytuacji skarga kasacyjna Grupy [...] S.A. nie podlegała merytorycznemu badaniu, stąd żadna z podstaw kasacyjnych wskazanych w tej skardze nie mogła być rozważana.

Rozpoznając skargę kasacyjną spółki [...] Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że niektóre z zawartych w niej zarzutów są zasadne. Chodzi mianowicie o te, które dotyczą kręgu stron postępowania. Okoliczności z nimi związane są wielce doniosłej natury, bo wkraczają na grunt nieważnościowy (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), który jest poddany kontroli sądowej z urzędu. Nie do odparcia jest przede wszystkim zarzut pozbawienia możności obrony praw następców prawnych Ireny G. T.-R. Zmarła ona w dniu [...] grudnia 2008 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz przed wniesieniem skargi. Nie zwalniało to wszak Sądu I instancji od zastosowania regulacji zawartej w przepisach art. 124 § 1 pkt 1 i art. 128 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. W takim, jak w omawianym wypadku, rzeczą sądu administracyjnego jest zawieszenie postępowania w celu zgłoszenia lub wskazania następców prawnych zmarłego albo ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku.

Dopiero w razie jego osiągnięcia - po zgłoszeniu lub wskazaniu następców prawnych zmarłej strony - możliwe jest podjęcie postępowania. W razie braku takiego zdarzenia w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania sąd może z urzędu zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki wcześniej został ustanowiony. W niniejszej sprawie Sąd zaniechał dokonania tej czynności z powołaniem się na przepis art. 128 § 4 (winno być art. 128 § 2) P.p.s.a., dowodząc ustanowienia kuratora spadku przez sąd w Berlinie. Jednakowoż stanowisko to jest błędne. Co prawda podobieństwo kuratora spadku w polskim i niemieckim porządku prawnym jest dość wyraźne, lecz kurator spadku ustanowiony na gruncie jednych z przepisów nie skutkuje możliwością uznania go za skutecznie działającego na gruncie drugich. Przede wszystkim możliwości poszukiwania spadkobierców (co obok zarządu spadkiem jest głównym zadaniem kuratora spadku) w innym kraju są ograniczone (co pokazuje też bezskuteczność działań kuratora powołanego w Niemczech), nadto wyłączone jest sprawowanie nadzoru nad czynnościami kuratora spadku ustanowionego w innym kraju.

Bowiem po myśli art. 667 § 2 k.p.c. takowy sprawuje sąd spadku, którym jest sąd ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy (art. 628 k.p.c.). Niepodobna zazębiać tych działań w obu systemach prawnych z takim skutkiem, z jakim uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zagadnienie ewentualnego uznania orzeczenia o ustanowieniu kuratora spadku nie ma znaczenia dla sprawy, szczególnie gdy zważyć na fakt, że w zakresie nieruchomości właściwość sądu spadku jest wyłączna, a obowiązujące przepisy wskazują jako właściwy sąd polski (art. 1108 § 2 k.p.c.). W tym miejscu należy nawiązać do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. zapadłego w niniejszej sprawie. Otóż wyrażono tam m.in., pogląd, wedle którego naruszenie praw strony trzeba oceniać poprzez pryzmat skutku, jaki ono wywołało, gdyż w razie wyroku korzystnego dla strony nie można wywodzić nieważności postępowania, zwłaszcza na zarzut przeciwnika, który dąży do wyprowadzenia pozytywnych dla siebie skutków z tego naruszenia.

Pogląd ten został wypowiedziany na gruncie prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału strony, dla której decyzja ostateczna była niekorzystna, lecz została uchylona, co Sąd Odwoławczy uznał w konsekwencji za nienaruszające interesu tej strony, z powodu otwarcia możliwości obrony jej interesu prawnego w nowym postępowaniu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia obecnie, bowiem I. G. T.-R. zmarła przed wniesieniem skargi, a żyła w trakcie postępowania administracyjnego. Wywody w tej materii w przywołanym wyroku dotyczące zakresu ochrony praw jednostki w postępowaniach przed organami państwa nie mają więc odniesienia do obecnego stanu sprawy, w którym jakkolwiek zapadł korzystny dla tej strony wyrok przed Sądem I instancji, ale tylko przed tym Sądem. Tym bardziej, gdy słusznie stwierdził, że prowadzenie postępowania jest możliwe tylko wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania (co prawda administracyjnego, lecz można go odnieść do postępowania sądowego).

Prowadzenie postępowania sądowego bez udziału następców prawnych strony (także bez właściwie ustanowionego kuratora spadku) nie nadaje się do zaakceptowania w państwie prawa. Trafność tego zarzutu jest już wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego wyroku w celu powtórzenia postępowania w przepisany sposób, bo uchybienie procedurze wyklucza możliwość rozpoznania sprawy przez Sąd Kasacyjny.

Niemniej jednak omówienia wymagają również dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, a to w celu ich rozważenia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Po pierwsze dotyczące kręgu stron postępowania administracyjnego, których zasadność czyni ten wyrok przedwczesnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować stanowiska Sądu meriti, wedle którego wszystkie osoby, których interesu prawnego dotyczyło to postępowanie brały w nim udział. Jest bowiem poza sporem, iż nie wszyscy uprawnieni w nim uczestniczyli. Sąd ten starał się sanować wadliwość w tej materii, wszak nie rozważył dostatecznie przekonywująco, czy interes tych osób został dostatecznie ochroniony i czy naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Przy czym wątpliwe jest stanowisko dopuszczające możliwość sanowania przez stronę (czy jej następcy prawnego) braku udziału jej (lub jej poprzednika prawnego) w postępowaniu administracyjnym.

Dlatego oświadczenie tej treści J. N. w tym zakresie nie może uzdrowić skierowania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. do jego matki T. N., która zmarła wcześniej, bo w dniu [...] września 2008 r. W tej materii wypada odwołać się do wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu zapadłego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. W okolicznościach sprawy, w których jako podstawę nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. wskazano wiążąco skierowanie jej do osób niemających zdolności prawnej, bo stanowi to rażące naruszenie prawa, zagadnienie to ma szczególną doniosłość i wymiar.

Po wtóre kwestia udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji tych samych członków Kolegium, którzy wcześniej orzekali w tej sprawie, nie została też w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie rozważona. Co prawda generalnie (p. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. w odpowiednim brzmieniu i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz.

61) wyłączenie dotyczy tylko członków orzekających w decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wszak w orzecznictwie dominują poglądy o szerszym działaniu tej reguły. W tej materii nie można zaaprobować poglądu o konieczności zawężającej interpretacji przywołanych norm oraz wywodzić braku konieczności wyłączenia z faktu uchylenia decyzji wydanej przez te osoby, które uczestniczyły w dalszym postępowaniu w tej samej sprawie. Wyłączenie ma bowiem skutek również w takich sytuacjach, zwłaszcza gdy istnieje możliwość wyznaczenia innego pracownika, jak w przypadku członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Poza tym dotyczy przede wszystkim decyzji merytorycznych, stąd kwestia ta wymaga ustalenia i rozważenia w aspektach podniesionych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 60), uchwały 7 sędziów tego Sądu z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 61), i wyroków Trybunału Konstytucyjnego m.in. z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK-A z 2008 r., nr 10, poz. 178) i z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 (OTK-A z 2011 r., nr 10, poz. 113). Przede wszystkim celem tej instytucji jest zapewnienie bezstronności i obiektywności postępowania jako elementów standardu sprawiedliwości proceduralnej. Toteż trudne do podzielenia są rozważania Sądu I instancji w tej materii.

Kolejnym trafnym zarzutem jest brak dostatecznego rozważenia kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. W tym zakresie niepodobna odeprzeć wywodów skargi kasacyjnej, że dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły uwzględniać tej okoliczności, że prawo własności budynku przy [...] w Krakowie i gruntu pod nim, znajdującego się w użytkowaniu wieczystym, zostały przeniesione na inny podmiot. Co prawda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. zapadł po tej dacie, wszak nie mógł oceniać skutków tego zdarzenia, jako że kontroluje wyrok sądu I instancji, a ten zapadł wcześniej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że obrót prawny nieruchomością wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, jak była podstawą nabycia prawa (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC z 1992 r., nr 12, poz. 211) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11 (LEX nr 1219128) oraz cytowane tam orzecznictwo).

Oczywistym jest, że wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji ma charakter odwracalny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00 (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 18), wszak nie o wpis tu chodzi, gdyż jest on tylko skutkiem innej czynności prawnej (zwłaszcza, że konstytutywny dla prawa użytkowania wieczystego wpis nie dotyczy późniejszych czynności prawnych, czyli następujących po pierwotnym ustanowieniu użytkowania wieczystego). Problem ochrony pojawia się zresztą na gruncie nabycia użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości niebędącej własnością państwową w kontekście zaufania do wpisu w księdze wieczystej (p. wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 1968 r., sygn. akt III CRN 139/68 (OSNC z 1969 r., nr 5, poz. 93). Mimo, że co do zasady rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego nawet wówczas, gdy wpis w księdze wieczystej był wadliwy (p. uchwała Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8. poz. 76), chyba że umowa o przeniesienie własności była nieważna (p. wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 405/99 (OSNC z 2002 r., nr 11, poz. 142).

Dotychczasowe wiążące stanowisko zostało zajęte tylko w kwestii skutków w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynku przez spółkę [...]. Natomiast sądy obu instancji nie wypowiedziały się co do przeniesienia tych praw na spółkę [...]. Rozważania Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tej materii są niewystarczające i nieprzekonywujące, zwłaszcza w świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa. Przywołanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, bez jej nie omówienia jest bezskuteczne. Tymczasem jej teza wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Dalsze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej spółki [...] są bądź ściśle związane z powyższymi uchybieniami (zarzuty określone jako nr 1, 2, 4), bądź są chybione (zarzut nr 3, 5). Pierwsze nie wymagają dlatego szerszego ustosunkowania się, zaś odnośnie tych ostatnich trzeba stwierdzić po pierwsze, że postępowanie sądowe w sprawie nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku na nim położonego ([...] w Krakowie) nie stanowi prejudykatu uzasadniającego zawieszenie niniejszego postępowania. W istocie postępowanie to nie tamuje postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości, gdyż nie dotyczy decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., poza tym są przewidziane środki w razie wydania niekorzystnego dla strony wyroku. Po wtóre niewykonalność zaskarżonej decyzji, którą skarżąca kasacyjnie upatruje w niemożności przywrócenia poprzedniego stanu, jako przyczyna wadliwości zaskarżonej decyzji, jest zbyt daleko idąca.

Powiązanie zagadnienia przywrócenia stanu poprzedniego z decyzją stwierdzającą nieważność decyzji go kształtującego jest chybione, bowiem po pierwsze celem decyzji nieważnościowej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej istotnymi wadami niepozwalającymi na jej funkcjonowanie w porządku prawnym, i nie ma tu miejsca na ocenę dalszych skutków takiego rozstrzygnięcia. Po wtóre decyzja nieważnościowa ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający określoną wadliwość. Nie jest jej bezpośrednim skutkiem powrót do stanu pierwotnego, mimo że działa ex tunc, a więc tworzy taki stan, w którym decyzja wadliwa nigdy nie została wydana. Przynajmniej nie jest tak w kwestii wykonalności decyzji w takim rozumieniu, jakim posługuje się skarżąca kasacyjnie.

Nie można przecież nie orzec o nieważności decyzji tylko z tego powodu, że nie będzie możliwe przywrócenie poprzedniego stanu, gdyż takiej przesłanki nie przewidują przepisy procedury administracyjnej; wystarczającym jest tu zagadnienie nieodwracalności skutków decyzji dotychczasowej.

W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego, a następnie z ich udziałem przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia i rozważenia podniesionych wyżej kwestii, które pozwolą na prawidłową ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, zaś na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. jak w punkcie 2 niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.