Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 155/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Ochotniczej Straży Pożarnej w C. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie regulaminu określającego zasady korzystania oraz wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie gminy.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca została wezwana do wyjaśnienia, czy zwracała się do Wójta Gminy S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednakże nie udzieliła odpowiedzi w wyznaczonym terminie. Z dokumentów przedłożonych przy skardze nie wynika również, aby przed jej wniesieniem strona skarżąca wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd ten uznał, że strona skarżąca nie wezwała Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, a zatem nie wyczerpała trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Skierowanie przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia jest niezbędną czynnością procesową, którą musi dopełnić strona przed wniesieniem skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Skarga wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z pominięciem warunku uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Ochotnicza Straż Pożarna w C. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenia od organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznania sprawy na rozprawie, a także pod jej nieobecność.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżąca nie wzywała Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa, albowiem nie uzupełniła braków formalnych wskazanych w zarządzeniu z dnia 17 marca 2014 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ani strona skarżąca, ani jej pełnomocnik nie otrzymali przedmiotowego zarządzenia, wobec czego zostali pozbawieni możliwości ustosunkowania się do jego treści.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Organ wskazał na nieprawidłowe sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 58 § 1 P.p.s.a., który składa się dodatkowo z sześciu punktów. Skarżąca jednakże nie wskazała konkretnego punktu, którego – w jej ocenie – naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, a tym samym nie zostały spełnione wymogi formalne przewidziane w art. 176 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem, od istnienia którego zależy skuteczność wniesienia skargi. Bez wcześniejszego, bezskutecznego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga nie może zostać rozpoznana, a jeśli sytuacja taka zaistniała sąd administracyjny obowiązany jest skargę tę odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako przedwczesną. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jedynym przypadkiem, w którym dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego uzależniona jest od wcześniejszego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Przykładowo, przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., strona jest zobowiązania wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, przy czym ustawodawca w sposób wyraźny posłużył się sformułowaniem "po uprzednim wezwaniu". Natomiast w przypadku innych aktów, o których mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. ustawodawca wskazuje, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy wystosować "przed wniesieniem skargi". Analogiczne regulacje znajdują się również w art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 30, poz. 206 ze zm.) oraz w innych ustawach samorządowych - art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). W każdym z tych przypadków ustawodawca wyraźnie stwierdza, że skarga dopuszczalna jest "po bezskutecznym wezwaniu".
W okolicznościach przedmiotowej sprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie twierdzi, iż ani on ani reprezentowana przez niego Ochotnicza Straż Pożarna w C. nie otrzymali wezwania z dnia 17 marca 2014 r. do wykazania, czy skarżąca po wydaniu przez Wójta Gminy S. zarządzenia z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], wezwała ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest to prawdą bowiem w piśmie z dnia 21 marca 2014 r., wydanym w związku z wykonaniem zarządzenia z dnia 17 marca 2014 r., które to pełnomocnik skarżącej odebrał w dniu 1 kwietnia 2014 r. (z.p.o. k-16), oprócz wezwania do usunięcia braku formalnego, zawartego w pkt 1, znajduje się również wezwanie do nadesłania pisma dotyczącego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. O tym, że pełnomocnik skarżącej otrzymał powyższe wezwanie, świadczy również pismo z dnia 8 kwietnia 2014 r., będące odpowiedzią na pismo z dnia 21 marca 2014 r. W piśmie tym pełnomocnik wykonuje pkt 1 wezwania z dnia 21 marca 2014 r., natomiast w żaden sposób nie odnosi się do kwestii dotyczącej nadesłania pisma dotyczącego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Zatem pełnomocnik skarżącej prawdopodobnie nie zauważył, iż pismo z dnia 21 marca 2014 r. zawiera w swej treści dwa odrębne wezwania: jedno do uzupełnienia braków formalnych skargi, natomiast drugie do przedstawienia pisma świadczącego o wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, pomimo, iż wezwanie to było jasne w swej treści i nie pozostawiało wątpliwości co do swego znaczenia. Taka okoliczność wywołuje skutki bezpośrednio dla strony. Niewykazanie wyczerpania wymaganego trybu odwoławczego skutkowało zasadnym odrzuceniem skargi.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 nie zasługiwał więc na uwzględnienie, tym bardziej że, jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S., został on niewłaściwie sformułowany. W odniesieniu bowiem do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. II FSK 557/07, LEX nr 422065). Pomimo jednakże wskazanego uchybienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do jej zarzutów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. W sprawie nie zachodziły przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym jest zgodne z art. 182 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).