Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 245/12 oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

J. C. wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. wystąpiła do Starosty [..] o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w [..\, gm. [..\], oznaczonej jako działki: nr [..], przejęte przez Gminę [..]pod drogę publiczną.

Starosta [..] decyzją z dnia 17 października 2011 r. nr [..[, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Organ wyjaśnił, że podział nieruchomości rolnej położonej w [..] przy ul. [..]został dokonany na wniosek jednego z właścicieli działek objętych podziałem. Podział został uwidoczniony na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z podziałem nieruchomości rolnej z dnia 3 stycznia 2001 r. Powstałe w wyniku podziału działki stanowią jedynie drogi dojazdowe do poszczególnych nieruchomości. W sprawie nie została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca podział gruntu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji natomiast, gdy podział nieruchomości nie następuje w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.g.n., własność powstałych w wyniku podziału działek nie przechodzi na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, brak jest zatem przesłanek do ustalenia odszkodowania. W ocenie organu z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nieruchomości przeznaczone są pod drogi i służą do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, a w trakcie trwającego postępowania nie zostały przedstawione żadne dowody, które potwierdzałyby, iż gmina jest ich właścicielem. Organ podkreślił również, że nadanie nazwy ulicy (ul. [..]) dotyczyło jej obecnego fragmentu – działki nr [..]/6, która nie jest objęta wnioskiem strony. Do dnia orzekania nie została ponadto podjęta uchwała o zaliczeniu ulicy do kategorii drogi publicznej.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania J. C., utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 października 2011 r. i podniósł, że we wniosku inicjującym postępowanie, jako podstawę prawną ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki, wskazano przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki objęte wnioskiem, został przeprowadzony na podstawie art. 92 ust. 1 u.g.n., jako nieruchomość rolna, tj. poza procedurą określoną w art. 93 i następnych tej ustawy, na wniosek jednego z właścicieli. Podział ten został uwidoczniony na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych. Dokonany na wniosek właściciela podział nieruchomości rolnej, nie wymagał przy tym zatwierdzenia decyzją administracyjną. Powstałe w wyniku podziału działki stanowią jedynie drogi dojazdowe do poszczególnych nieruchomości, a tym samym wyłączone jest stosowanie w tym przypadku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do tego gruntu nie została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a tym samym sporne działki nie przeszły z mocy prawa na własność gminy. Brak jest zatem podstaw do przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n., jak również zastosowania nie znajduje przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że strona nie została pozbawiona prawa własności do działek (które to prawo nabyła w drodze umowy darowizny z 2010 r.) na rzecz gminy. Strona może swobodnie rozporządzać przysługującym jej prawem własności, co potwierdza akt notarialny, na mocy którego na tych działkach została ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów. Ograniczenia prawa własności mają źródło zatem w czynnościach cywilnoprawnych.

Brak jest decyzji administracyjnej, która pozbawiałaby lub ograniczała prawa rzeczowe do tych działek. Tym samym w ocenie organu nie ma podstaw by w trybie administracyjnym ustalić na rzecz strony odszkodowanie za utracone prawo własności, wobec czego postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu.

W skardze na powyższą decyzję J. C. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Zdaniem skarżącej organy bezzasadnie przyjęły, że wydzielona w wyniku poddziału droga, nie jest drogą publiczną. Strona powołała się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, które w jej ocenie znajduje zastosowanie w sprawie, gdyż strona została pozbawiona władztwa nad nieruchomością, droga stała się ogólnodostępna i jest połączona z siecią dróg publicznych.

Niezależnie od zakwalifikowania gruntu jako drogi wewnętrznej, droga ta jest ogólnodostępna dla nieograniczonej liczby użytkowników. O publicznym charakterze drogi, w ocenie strony, świadczy fakt, iż jest ona przedłużeniem ul. [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając powyższą skargę podzielił stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 105 k.p.a. Sąd podał, że we wniosku wszczynającym postępowanie skarżąca powołała się na przepis art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 u.g.n. Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy jednak wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis dotyczy zatem wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd podał, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne są: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

W stanie faktycznym sprawy podział nieruchomości nastąpił wprawdzie na wniosek jednego ze współwłaścicieli na podstawie art. 92 u.g.n., ale nie w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 92 ust. 1 u.g.n., przepisów niniejszego rozdziału (tj. rozdziału I "Podział nieruchomości") nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Nieruchomości, których dotyczy wniosek strony, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowane są na terenie upraw rolnych.

Sąd wskazał również, iż służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów została ustanowiona na rzecz każdorazowych właścicieli sąsiedniej działki na mocy aktu notarialnego.

Konkludując Sąd podkreślił, że podział nieruchomości nie nastąpił w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy warunkiem niezbędnym do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. jest okoliczność, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) w drodze ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział lub prawomocnego orzeczenia. Takiej decyzji ani orzeczenia w sprawie nie było, czego nie kwestionuje sama skarżąca. W tej sytuacji organy prawidłowo przyjęły brak podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie znalazł również zastosowania powołany przez skarżącą wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, bowiem odnosi się do innego stanu faktycznego. W tej sprawie bowiem działki drogowe zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tzw. drogi wewnętrzne, a organ wydał decyzję o podziale nieruchomości. Decyzji takiej tymczasem, jak wskazywano wyżej, nie było w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. wniosła J. C., reprezentowana przez adw. J. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez jego błędna wykładnię i niezastosowanie, a to na skutek bezzasadnego przyjęcia, że przedmiotowa droga nie jest droga publiczną i że odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. przysługuje jedynie w przypadku, gdy podział zatwierdzany jest decyzją administracyjną, czego konsekwencją było uznanie, że skarżącej nie należy się odszkodowanie;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
3. 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku organów i Sądu, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu o podziale nieruchomości nie stanowi warunku koniecznego do wypłaty odszkodowania. W sprawie błędnie uznano również, że skoro wydzielona droga nie jest drogą publiczną wymienioną w przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie zachodzi przesłanka uzasadniająca orzekanie o odszkodowaniu w trybie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przedmiotowa droga, niezależnie od zakwalifikowania jej jako drogi wewnętrznej, jest ogólnodostępna dla nieograniczonej liczby użytkowników zarówno prywatnych, jak i publicznych. Jest to zatem droga publiczna i ogólnodostępna, a więc droga o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o drogach publicznych. Publicznym charakter tej drogi wynika również z faktu, że powstała ona jako przedłużenie gminnej drogi – ul. [..]. Świadczy o tym nadawanie numerów ewidencyjnych działek położonych przy ul. [..].

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie wyrok ETPC w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., w którym orzeczono, że przeznaczenie prywatnego terenu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały wprost wyodrębnione w sposób przewidziany w art. 174 P.p.s.a., tj. na te naruszające prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak, pomimo tego formalnego uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie zmierza po pierwsze do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, tj. zarzuca nieuwzględnienie rzeczywistego wykorzystywania spornych nieruchomości jako drogi publicznej (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), po drugie wskazuje na wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. przysługuje jedynie w przypadku, gdy podział nieruchomości zatwierdzany jest decyzją administracyjną (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o drogach publicznych). Zarzucone uchybienia zmierzają przy tym do wykazania, że w sprawie niezasadnie umorzono postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za sporne nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można podzielić zarzutu niewłaściwego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy (w sprecyzowanym przez skarżącą zakresie), który został następnie przez Sąd pierwszej instancji uznany za prawidłowy. Powyższe wynika już z samego faktu, że działki należące do skarżącej nie mają statusu dróg publicznych, a przede wszystkim z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby wchodziły one w skład drogi gminnej - ulicy [..] w [..]. Wspomniana ulica, co niekwestionowane, nie obejmuje działek skarżącej, po których - jak twierdzi strona - odbywa się także ruch pojazdów należących nie tylko do grona właścicieli położonych przy nich nieruchomości (występuje ogólna dostępność). Drogę gminną – ul. [..] stanowi jedynie działka o nr [..]/6, będąca własnością gminy [..]. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie analizowano przebieg dróg publicznych, tj. ustalano, jaki charakter mają działki objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a przede wszystkim w jaki sposób doszło do ich wydzielenia.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, zgodnie z którym kwalifikacji danej drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności, a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii. Niemniej jednak w procesie tym uwzględniać również należy działania właściciela podejmowane w stosunku do swojej własności. Tym samym brak władczej reakcji właściciela na korzystanie z jego nieruchomości tak jak z drogi publicznej przez osoby do tego nieuprawnione, nie może automatycznie świadczyć o dorozumianym i władczym poszerzeniu sieci dróg publicznych o te właśnie nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1365/12; https://cbois.nsa.gov.pl).

Zaakcentować w tym miejscu należy, że własność spornych nieruchomości nadal pozostaje w rękach skarżącej, która może nimi swobodnie dysponować, o czym świadczą chociażby znajdujące się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów i odpis z księgi wieczystej dla tych nieruchomości. Posiada w związku z tym pełnię uprawnień właścicielskich umożliwiających zwalczanie niepożądanych naruszeń jej prawa własności.

W sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że podział nieruchomości skarżącej nie podlegał zatwierdzeniu przez właściwy organ władzy publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym własność wydzielonych pod drogę dojazdową do konkretnych nieruchomości działek gruntu nie przeszła na rzecz gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie akceptuje pogląd, że o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką, czy krajową. Wprawdzie mogą zdarzyć się sytuacje tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, jednak przypadek taki w niniejszej sprawie nie występuje. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że wyłącznym dysponentem przedmiotowych nieruchomości jest skarżąca (o czym świadczy m.in. ustanawianie na nich stosownych służebności drogi koniecznej).

Za niezasadne uznać należało tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przepisy te nie miały bowiem w sprawie zastosowania. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że podziału przedmiotowej nieruchomości rolnej dokonano w trybie art. 92 ust. 1 u.g.n. na wniosek jej właściciela (a w takiej sytuacji decyzji administracyjnej nie wydaje się), do którego to podziału nie stosuje się przepisów Działu III Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym również przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowania nie mógł znaleźć również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. W wyroku tym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał wydana została zatem decyzja podziałowa, która to sytuacja nie miała miejsca w sprawie rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można było również postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Zgodnie z tymi przepisami decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano powyżej uchybień takich Sąd nie dostrzegł, a tym samym nie można postawić mu skutecznie takich zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.