Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 635/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 31 maja 2021 r. znak: SKO.PS-80/1509/644/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Morawica z dnia 4 lutego 2021 r. odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – [...]. Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (wynikająca z art. 17 ust. 1b w zw. z art. 17 ust. 5 u.ś.r.), tj. pozostawanie niepełnosprawnego w związku małżeńskim z małżonką [...], która nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, skoro [...] pozostaje w związku małżeńskim z [...], która nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, to [...] nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, skoro do ww. świadczenia uprawniona jest ewentualnie w pierwszej kolejności matka skarżącej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo, iż nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Ponieważ wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy córce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji gdy ojciec pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
W sprawie bezspornym jest, że [...] orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 20 kwietnia 1999 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Ojcem [...] opiekuje się córka - skarżąca [...]. Niesporne jest również, że [...] pozostaje w związku małżeńskim z małżonką [...], która nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Treść przytoczonych przepisów jest jasna, czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Również Sąd wojewódzki nie kwestionował treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych.
W tym miejscu wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd ten stwierdził, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.
Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak wskazano w uchwale – był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.
Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W świetle powołanej uchwały należy na gruncie rozpoznawanej przez Sąd sprawy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja administracyjna wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności żonie [...]. Dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie wskazać za Sądem I instancji należy, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie.
W konsekwencji, jeszcze raz podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną.
Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (nierzetelnie sformułowany zarzut – pkt 2 cytowanego przepisu zawiera bowiem podpunkty a i b, skarżąca kasacyjnie nie wskazała zaś, o który podpunkt chodzi) nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.