Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2021 r. oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2020 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego w formie dodatku dyferencyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 22 listopada 2019 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę. W treści formularza wniosku strona podała, że ojciec dziecka jest Włochem i zamieszkuje na terytorium Republiki Włoskiej.
Decyzją z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] przyznał skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., przy czym zawiesił uprawnienie do kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo włoskie i określił wysokość dodatku dyferencyjnego do sumy, która przekracza tę kwotę w wysokości 4,73 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ustawodawstwo włoskie ma w sprawie zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez ojca dziecka na terytorium Włoch, a kwota świadczeń, o które ubiega się skarżąca w Polsce, jest wyższa, niż kwota świadczeń włoskich, co skutkowało przyznaniem dodatku dyferencyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w świetle przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego ojciec dziecka jest członkiem jego rodziny i może zostać uznany za członka gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia na rodzinę. Organ podniósł, że fakt samotnego wychowywania córki nie ma wpływu na uznanie ojca za rodzinę dziecka, ale jego dochód nie jest uwzględniany w trakcie obliczania dochodu rodziny. Wskazał także, że w toku postępowania nie jest weryfikowane czy rodzic dziecka faktycznie pobiera świadczenia na dziecko w innym państwie członkowskim.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że z legalnej definicji rodziny wynika, że ojciec jest jej członkiem. Zaznaczył, że definicja ta nie stawia dodatkowych wymogów dla uznania ojca za członka rodziny dziecka, takich jak wspólne zamieszkiwanie, prowadzenie wspólnego gospodarstwa rodzinnego czy uczestniczenie w wychowaniu dziecka, a zatem niedopuszczalne jest konstruowanie dodatkowych warunków w drodze wykładni pozajęzykowej. W ocenie Sądu pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, a nie stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Wywiódł, że w związku z obowiązkami alimentacyjnymi czy możliwością spadkobrania ojciec dziecka jest dla niego zawsze rodziną.
Sąd wskazał, że w związku z tym że skarżąca jest osobą bezrobotną, o pierwszeństwie wypłaty świadczeń decyduje okoliczność, że ojciec dziecka skarżącej prowadzi we Włoszech działalność gospodarczą. Podkreślił przy tym, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest wyeliminowanie kumulacji świadczeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 67, art. 68 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str.
- 72) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo znajdują przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
- 2) art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię i brak dokonania przyznania świadczenia, o które wnosiła skarżąca, jako osoba wyłącznie uprawniona do tegoż świadczenia;
- 3) art. 3 pkt 16 uśr przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak odniesienia definicji "rodziny" zamieszczonej w tymże przepisie do okoliczności uznania bądź odmowy uznania jako członka rodziny skarżącej ojca dziecka, w sytuacji, gdy ma to istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki z art. 23a ust. 2 uśr przebywania członka rodziny osoby uprawnionej do zasiłku rodzinnego i dodatków poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej;
- 4) art. 23a ust. 2 i ust. 5 uśr przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
- 5) art. 23a ust. 2 uśr przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie, czy ojciec dziecka jest członkiem rodziny dziecka, w sytuacji, gdy istotne znaczenie ma ustalenie, czy ojciec dziecka jest członkiem rodziny skarżącej jako osoby uprawnionej do zasiłku rodzinnego i dodatków;
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez bezpodstawne uznanie, że istotne w sprawie było ustalenie czy ojciec dziecka jest członkiem rodziny tegoż dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr i pominięcie dokonania oceny w myśl tego przepisu w zw. z art. 23a ust. 2 uśr okoliczności czy członkiem rodziny skarżącej tj. osoby uprawnionej do zasiłku rodzinnego i dodatków jest ojciec dziecka skarżącej, co stanowi okoliczność istotną dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że organ prowadzący postępowanie nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej, zatrudnieniu bądź ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę czy jego członka rodziny w innym państwie. Zbieg roszczeń miałby miejsce, gdyby ustalono, że świadczenia rodzinne przysługiwały skarżącej w miejscu jej zamieszkania oraz ojcu dziecka w miejscu wykonywania działalności gospodarczej. Skarżąca podkreśliła, że według jej wiedzy ojciec dziecka nie wnosił o przyznanie mu świadczeń rodzinnych na dziecko. Zaznaczyła, że w sprawie istotne jest ustalenie, czy ojcu dziecka przysługują świadczenia na dziecko mieszkające w Polsce, z którym nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami do zasiłku rodzinnego uprawniony jest rodzic, pod którego opieką znajduje się dziecko.
Zasiłek ten ma bowiem służyć częściowemu pokryciu wydatków na utrzymanie dziecka. Argumentowała, że nie może być jednocześnie osobą samotnie wychowującą dziecko i osobą pozostającą w rodzinie z ojcem dziecka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół problemu ustalenia, czy prowadzenie działalności gospodarczej w innym Państwie Członkowskim przez ojca dziecka nieuczestniczącego w jego wychowaniu i nieprowadzącego wspólnie z nim ani matką dziecka gospodarstwa domowego wpływa na konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczeń.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w myśl art. 23a ust. 1 uśr w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Jednocześnie, zgodnie z art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że kluczowe dla możliwości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczeń jest ustalenie przez właściwe organy, że poza granicami Polski przebywa osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych albo członek jej rodziny. Zastosowanie tychże przepisów uzależnione jest od ustalenia, jakie osoby wchodzą w skład członków rodziny. Analogiczne rozwiązania obowiązują na gruncie rozporządzenia 883/2004. Stosownie bowiem do treści art. 67 zd. 1 tego aktu osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim.
Zauważyć także wypada, że rozporządzenie to zawiera definicję członka rodziny, zgodnie z którą określenie to oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; w odniesieniu do świadczeń rzeczowych zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca – każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium osoba ta zamieszkuje. Jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość.
Jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (art. 1 lit. i) ust. 1 lit. i), ii), ust. 2 i 3 1 lit. i)). Definicja ta przyznaje zatem pierwszeństwo w zakresie określenia substratu osobowego pojęcia "członek rodziny" prawu krajowemu.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 3 pkt 16 wyczerpującą definicję pojęcia "członek rodziny", w związku z czym w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do posługiwania się brzmieniem definicji tego pojęcia zawartej w rozporządzeniu 883/2004 uzupełnionej orzecznictwem Trybunału. Zgodnie z art. 3 pkt 16 uśr przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Należy zaznaczyć, że nie wszystkie osoby wymienione w tym przepisie są obligatoryjnie zaliczane do członków rodziny. W definicji tej zastosowany został bowiem kwalifikator "odpowiednio", który powoduje, że z przepisu tego nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16).
Przyjąć zatem należy, że ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy. Możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są bowiem materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie w treści aktów normatywnych. W zależności od stanu faktycznego sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tym przepisie.
Nie bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku skarżącej pozostaje jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., wydany w sprawie I OSK 2402/20. NSA oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję, mocą której odmówiono przyznania skarżącej również w tej sprawie J.S. prawa do zasiłku rodzinnego lecz w innym okresie czasowym. W ocenie Sądu II instancji orzekającego w sprawie I OSK 2402/20 do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia przesłanki uznania ją za osobę samotnie wychowującą dziecko, to wyłącza to z pojęcia rodziny drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka.
Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej J.S. podnosiła, jako prawnie istotną okoliczność, iż nie może być jednocześnie osobą samotnie wychowującą dziecko i osobą pozostającą w rodzinie z ojcem dziecka.
Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 uśr zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka albo osobie uczącej się. Oznacza to, to w stosunku do tych osób należy ustalać zakres pojęcia "członek rodziny". Skoro zatem osobą uprawnioną do przedmiotowego zasiłku w rozpoznawanej sprawie jest wnioskująca o to świadczenie skarżąca, to należy ocenić czy ojciec jej dziecka, który nie zamieszkuje z nią, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, nie jest ani nie był jej mężem, może zostać uznany za członka jej rodziny. Tymczasem wywody organów prowadzących postępowanie administracyjne oraz Sądu pierwszej instancji koncentrują się na kwestii możliwości uznania ojca dziecka za członka rodziny tego dziecka. Z uwagi na fakt, że art. 23a ust. 1 i 2 uśr, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jako kwestii istotnej z punktu widzenia możliwości zastosowania systemów koordynacji zabezpieczenia nie przewidywał przesłanki przebywania rodzica dziecka poza granicami Polski (jak wynika to z obecnego brzmienia tych przepisów) wywody organów i Sądu dotyczyły okoliczności niemającej prawnego znaczenia w sprawie.
Jednocześnie z uwagi na treść tych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia zakresu sprawy istotnego z punktu możliwości zastosowania art. 23a ust. 1 lub 2 uśr. Tym samym słuszny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.
W konsekwencji powyższego zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 pkt 16 uśr. Treść tego przepisu, jak wynika z powyższych ustaleń, była bowiem odnoszona wyłącznie do możliwości uznania ojca dziecka za członka rodziny tego dziecka, a nie członka rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego, tj. skarżącej.
Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia art. 23a ust. 2 i 5 uśr oraz art. 67, art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004. W sytuacji bowiem, gdy nie ustalono istotnej okoliczności warunkującej zastosowanie przepisów o systemach koordynacji zabezpieczeń, zastosowanie tych przepisów było nieuprawnione.
Przechodząc do analizy zasadności zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 2 uśr, należy wskazać, że odmowa przyznania (wypłaty) skarżącej zasiłku rodzinnego możliwa byłaby wyłącznie w sytuacji, gdyby organy ustaliły, że ze względu na uznanie ojca dziecka skarżącej za członka rodziny skarżącej zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a prawo ojca dziecka wyprzedza prawo skarżącej do uzyskania wnioskowanego zasiłku. Skoro okoliczności te nie zostały ustalone, to w tak ustalonym stanie sprawy brak było podstaw przemawiających za odmową wypłaty skarżącej wnioskowanego przez nią zasiłku rodzinnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do przeprowadzenia prawidłowego postępowania w celu ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania regulacji o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.