Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B., E.O., T. M. i [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16 i na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z. art. 154 § 6 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących A.B., E.O., T.M. i [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku - w zakresie pkt 2 i 3 - wnieśli: A.B., E.O., T.M. i [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a., a w konsekwencji błędne zastosowanie i rażąco dowolną ocenę, twierdzącą, że przewlekłość postępowania administracyjnego trwającego 4 lata (od 2015 r.), podczas którego organ podejmował tylko nieliczne czynności, nie jest rażąca:
- 2. art. 154 § 7 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię oraz błędne niezastosowanie i w konsekwencji niezasadną odmowę przyznania skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej trwającą od 4 lat zwłokę organu skarżonego w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego w zakresie pkt 2 i 3, wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg przepisów obowiązujących.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej (art. 154 § 2 zd. 2 i art. 154 § 7 p.p.s.a.) a które – jak sam autor skargi kasacyjnej twierdził - zostały w tym wypadku oparte na obrazie prawa materialnego tj. na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (błędnie wskazanego w skardze jako art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
W kontekście podniesionych zarzutów przypomnieć zatem należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi wniesionej przez A.B., E.O., T.M. i [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16.
Jak wynikało z ustaleń Sądu Wojewódzkiego, ww. wyrokiem, uwzględniającym skargę A. B., E. O., i T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 13 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]- w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził jednocześnie, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 17 stycznia 2018 r.
Następnie, pismem z dnia 26 marca 2018 r., A.B., E.O., T.M. i [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], wezwali organ do wykonania wskazanego wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 23 września 2016 r., a w dniu 29 maja 2018 r. wnieśli skargę na niewykonanie powyższego orzeczenia, domagając się: stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania, wymierzenie organowi grzywny w symbolicznej kwocie 100 zł oraz przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, rekompensującej im zwłokę organu w wypłacie odszkodowania za nieruchomość, w wysokości adekwatnej do wartości nieruchomości i długość zwłoki organu.
Powołując się na treść art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przesłanki warunkujące wymierzenie Prezentowi [...] grzywny zostały w niniejszym przypadku spełnione (skarżący wezwali organ do wykonania prawomocnego wyroku oraz upłynął termin załatwienia sprawy wskazany w wyroku sygn. akt I SAB/Wa 340/16), a zatem skarga na niewykonanie wyroku była generalnie zasadna. W tej sytuacji Sąd uznał, biorąc przede wszystkim pod uwagę okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku Sądu, że grzywna w wysokości 500 zł będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu i zdyscyplinuje organ, aby rozstrzygnął wniosek.
Bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16, nie miała jednak, zdaniem Sądu I instancji, charakteru rażącego.
W tym zakresie Sąd wziął bowiem pod uwagę: czas przekroczenia wyznaczonego terminu, zapadły uprzednio w sprawie wyrok orzekający o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia a także historyczny charakter sprawy odszkodowawczej, która dotyczyła gruntu [...].
Odnosząc się z kolei do wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, Sąd Wojewódzki wskazał, że przyznanie jej – co do zasady - uzasadniają tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony, wyrok nadal nie zostanie wykonany. Sąd nadmienił przy tym, iż omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania w/w sumy a zatem ze względu na określone funkcje, jakie spełnia ta forma zadośćuczynienia, wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tego rodzaju argumentacji - jak podkreślił Sąd Wojewódzki - skarga jednak była pozbawiona.
Nie sposób bowiem, zdaniem Sądu I instancji, poniesienia realnej krzywdy skutecznie wywieźć tylko z samego faktu przedłużającego się postępowania, a to na ten aspekt kładli nacisk skarżący, uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej.
Z tym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący, którzy - w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych - zakwestionowali uznanie przez Sąd Wojewódzki, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a.). Skarżący wskazywali, że od daty wniesienia wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia 13 marca 2015 r. do dnia wydania zaskarżonego wyroku (tj. do dnia 30 stycznia 2019 r.) upłynęło 46 miesięcy, czyli upłynął okres przekraczający ponad 20-krotnie 2-miesieczny termin, przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego na załatwienie przez organ sprawy zawiłej. Zdaniem skarżących, z uwagi zatem na rażące przekroczenie terminów ustawowych, brak było również podstaw do odmowy przyznania im sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę w załatwieniu sprawy.
W tej sytuacji, przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że z uwagi na podniesiony zarzut w postaci art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., poza sporem jest, że Prezydent [...] nie wykonał w terminie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16 (tj. nie rozpoznał wniosku z dnia 13 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – termin ten jak wynika z akt sprawy upływał 17 marca 2018 r.). Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena, czy stwierdzona przez Sąd bezczynność w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższym przypomnieć wypada, że w myśl art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2).
Analizując kwestię bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić trzeba, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje przy tym sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność.
O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2013 r., I OSK 1181/13; z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 454/15). Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem zawsze dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, jako rozpatrywanej indywidualnie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, wyrażone przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowa sprawa dotyczyła bezczynności organu, która wystąpiła po wydaniu przez Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia z dnia 23 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16, a zatem zakresem badania, dokonywanego przez Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, był objęty okres od dnia 17 stycznia 2018 r. (data zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem) do dnia orzekania, tj. 30 stycznia 2019 r., a nie - jak podnosi autor skargi kasacyjnej - od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania (tj. od 13 marca 2015 r.). W kontekście powyższego przyjdzie więc jedynie powtórzyć za Sądem I instancji, że przy ocenie charakteru niewykonania wyroku w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: czasokres przekroczenia wyznaczonego terminu przy jednoczesnym uwzględnieniu ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy, ich stopień skomplikowania wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu, a także trudności Miasta [...] związane z zabezpieczeniem środków finansowych, umożliwiających realizację wszystkich zgłaszanych roszczeń. Co istotne, okoliczności te nie uwalniały wprawdzie organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak musiały być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. nie mógł zostać w analizowanym stanie faktycznym uwzględniony.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 154 § 7 p.p.s.a., którego skarżący upatrują w braku uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że w myśl powołanego przepisu, uwzględniając skargę, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przyznanie od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny (jest możliwością sądu) i uzasadnione jest wówczas, gdy wymaga tego ochrona interesu strony skarżącej bezczynność, a ponadto powinno następować tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy naruszenie reguł terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej oceny, że bezczynności organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r. nie można przypisać cech rażącego naruszeniem prawa, a zatem nie było podstaw do przyznania skarżącym w/w sumy pieniężnej. Wystarczającym dla zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy było więc wymierzenie mu grzywny w wysokości 500 zł.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.