Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 298/18, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2015 r., nr [...]; w pkt 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz "[...]" – I. i A. S. Spółka Jawna w Łodzi kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi wnioskiem z 6 sierpnia 2013 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nabycia przez Miasto Łódź z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0282 ha, obręb [...] - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Łódź – miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0282 ha.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąca ich własności, a zajęta pod drogę publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. do właściwego starosty. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ustawy, jest ustalane w odrębnym, od postępowania toczącego się przed Wojewodą Łódzkim, postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych – M. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi, IV Wydział Cywilny z dnia 22 kwietnia 1992 r., sygn. akt IV II 398/92 oraz T. K., S. K. i L. S. na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. K. z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II Ns 692/07. M. P., w imieniu której działa pełnomocnik J. B. sprzedała swój udział A. B.-B, B. Ł. i W. B. w drodze aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1999 r., Rep. A nr [...], a L. S. na mocy aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2008 r., Rep. A Nr [...], sprzedała swój udział T. K. Następnie na podstawie aktu notarialnego – umowy sprzedaży Rep A [...] z dnia [...] marca 2014 r. A. B.-B., B. Ł. i W. B., w imieniu i na rzecz którego działa J. B., sprzedali swoje udziały Spółce Jawnej "[...]" I. i A. S. Aktualnie współwłaścicielami tej nieruchomości są T. K., S. K. oraz "[...]" I. i A. S. Spółka Jawna z siedzibą w Łodzi - co potwierdza odpis księgi wieczystej KW nr [...].

Wojewoda następnie podniósł, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną – ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz.179). Podał, że sporna nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa – co potwierdza oświadczenie Prezydenta Miasta Łodzi z 6 sierpnia 2013 r. wraz z pismem Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 12 lipca 2013 r., metryka ulicy [...] oraz oględziny nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że droga wojewódzka – ul. [...], na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się z mocy prawa drogą powiatową, gdyż nie znalazła się w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Wojewoda uznał zatem, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Łodzi – miasta na prawach powiatu.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli S. K., T. K. oraz J. B., działający w imieniu M. P. i W. B., podnosząc, że strony nie były poinformowane o planach przekwalifikowania części ich nieruchomości pod drogę publiczną, nie ustalono też odpowiedniej rekompensaty za przejętą nieruchomość. Zarzucono również, iż organ I instancji błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Ponadto podniesiono, iż organ I instancji nie wezwał stron do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także wskazano, że w dniu 24 września 2002 r. wznowiono znaki graniczne między nieruchomością przy zbiegu ulic [...] i [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister podkreślił, że przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Przy czym organ zaznaczył, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli M. P., T. K., S. K. oraz L. S. Zaś obecnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości są S. K., T. K. oraz "[...]" – I. i A. S. Spółka jawna z siedzibą w Łodzi. Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania w/w art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego.

Zatem, przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179, ze zm.) ulica [...] oraz ulica [...] zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich.

Podano, że na podstawie art. 103 ust. 2 w/w ustawy powyższe drogi stały się drogami powiatowymi, gdyż nie znalazły się w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się metryka ulicy [...] - założona w latach siedemdziesiątych XX wieku wraz z załącznikiem graficznym, kopia mapy do celów projektowych z maja 1994 r., protokół wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z obrębu [...] z dnia 17 września 2002 r., kopia mapy ewidencyjnej z dnia 14 lipca 2003 r. oraz protokół z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 19 sierpnia 2003 r. W zakresie analizy i porównania przedmiotowych dokumentów została sporządzona również opinia geodety uprawnionego A. G. Minister podniósł, że z opinii geodety uprawnionego z dnia 28 kwietnia 2017 r. wynika, iż teren obecnej działki [...] z obrębu [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] w Łodzi. Przez część działki [...] odpowiadającej obecnej działce nr [...] przebiegała droga publiczna – prawoskręt z ulicy [...] w ulicę [...], chodnik oraz pas zieleni stanowiące część pasa drogowego ul. [...].

Taki stan zagospodarowania działki wykazany jest w metryce ul. [...] oraz na mapie do celów projektowych z maja 1994 r. Szkic ze wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z dnia 17 września 2002 r. wskazuje, że przez część tej działki odpowiadającej obecnej działce nr [...] przebiegała jezdnia asfaltowa, w opisie granicy zamieszczono informację, iż w północno – wschodniej części działki (obecnie działka nr [...]) wybudowany jest na gruncie działki pas drogowy będący dawniej prawoskrętem z ulicy [...] w ulicę [...]. Podano, że protokół z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 19 sierpnia 2003 r. wskazuje, że stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu uległ zmianie dopiero w 2003 r., na terenie nieruchomości zostały wówczas zamontowane stalowe słupki ogrodzeniowe od strony ulic [...] i [...], przestawiono istniejący kiosk w inne miejsce, rozebrano część istniejącej nawierzchni dotychczasowej ulicy, a na części działki wykonano nawierzchnię z kostki brukowej.

Zdaniem Ministra, dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy daje podstawy do stwierdzenia, iż działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, a co za tym idzie została wypełniona przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy podał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest wykazanie istnienia władztwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nad zajętą działką w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, przy czym udokumentowane władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności pokazujące na czym ono polega. Podkreślono przy tym, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.

Minister podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu z dnia 6 sierpnia 2013 r. wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki [...] znajdowała się we władaniu gminy Miasto Łódź. Z kolei, z metryki ulicy [...] prowadzonej przez Zarząd Dróg i Mostów m. Łodzi w rubryce "Zmiany stanu inwentarzowego" wynika, że w latach dziewięćdziesiątych XX wieku były prowadzone prace budowlane na ulicy [...]. Potwierdza to wpis z grudnia 1996 r. informujący o przełożeniu chodnika na ul. [...] oraz wpis z 30 września 1999 r. informujący o remoncie odtworzeniowym chodnika. Ponadto, że z metryki wynika także, iż w ulicy znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne.

Podkreślono, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, w ocenie Ministra, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] oraz ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Miasto Łódź lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, iż czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] oraz ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie.

Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 73 ww. ustawy zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane.

Na zakończenie Minister odniósł się też do zarzutów odwołania dotyczących niepoinformowania stron o planach przekwalifikowania części przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy wskazując, że organy administracji nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o zmianach obowiązujących przepisów prawa. Wskazał, że akty prawne mające moc powszechnie obowiązującą, ogłaszane są w Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i każdy obywatel może samodzielnie zapoznać się z ich treścią. W tym zakresie nie można skutecznie powoływać się na niewiedzę, nieznajomość prawa lub występować z roszczeniem do organów administracji. Ponadto, przepis art. 73 ww. ustawy nie nakłada na organy obowiązku zawiadamiania podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania o obowiązujących przepisach prawa, w tym o terminach składania wniosków w sprawach odszkodowań.

Odnosząc się zaś do kwestii odszkodowania organ wyjaśnił, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu.

Odnośnie kolejnego zarzutu – dotyczącego braku wezwania stron do zapoznania się z materiałem dowodowym – Minister zauważył, że strony zostały pismami z 4 września 2013 r., 15 października 2013 r. oraz 10 grudnia 2014 r. zawiadomione o wszczęciu niniejszego postępowania przez organ I instancji. Następnie przytoczono treść art. 73 k.p.a. oraz podano, iż w piśmie z 10 grudnia 2014 r. strony postępowania zostały również poinformowane o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, który daje podstawy do wydania decyzji wraz z możliwością zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Na powyższą decyzję S. K., T. K. oraz "[...]" – I. i A. S. Spółka Jawna w Łodzi, odrębnymi pismami złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

S. K. oraz T. K. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2015 r., podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż nie zostało udowodnione, aby przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto – w ich ocenie – nie została także udowodniona przesłanka znajdowania się nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

"[...]" – I. i A. S. Spółka Jawna w Łodzi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 8 ust. 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i działanie organów administracji w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz z pominięciem zasady równego traktowania, w szczególności w zakresie, w jakim skarżąca została pozbawiona możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na wszczęcie przedmiotowego postępowania wiele lat po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust 4 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;
3. b) art. 7 k.p.a., poprzez działanie wbrew interesowi społecznemu oraz wbrew słusznemu interesowi obywateli w ten sposób, że:
4. - dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pomimo tego, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami nie jest i nie może zostać urządzona na niej droga, a więc nabycie nieruchomości przez miasto nie leży w interesie społecznym;
5. - data wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz wydania zaskarżonych decyzji uniemożliwia stronie oraz pozostałym współwłaścicielom dochodzenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a więc narusza ich słuszny interes;
6. c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nieodpowiadającej prawu;
7. 2) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. a) art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe i niezgodne z celem tego przepisu zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy; zamierzeniem ustawodawcy było bowiem uregulowanie stanu prawnego gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami na przedmiotowej nieruchomości nie może zostać urządzona droga;
9. b) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i wydanie decyzji naruszającej prawo własności skarżącej i pozbawiającej ją możliwości dochodzenia należnego odszkodowania, w szczególności z dodatkowym uwzględnieniem faktu, że dokonane wywłaszczenie nie jest niezbędne dla osiągnięcia słusznego celu publicznego (urządzenie drogi);
10. c) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, a mianowicie:
11. - prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób uniemożliwiający skarżącej skutecznego dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady równego traktowania;
12. - naruszenie, wydanymi w sprawie decyzjami, istoty prawa własności do działki nr [...], poprzez pozbawienie nieruchomości położonej przy ul. [...] dostępu do drogi publicznej (możliwości urządzenia wjazdu na teren posesji) na skutek odłączenia od niej działki [...], na której taki wjazd jest urządzony.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

1. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy oraz
2. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Sąd wyjaśnił, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie – a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś – zgodnie z tym przepisem – wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy – w odniesieniu do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją.

Sąd I instancji wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność M. P., T. K., S. K. i L. S. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobom fizycznym, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Bezsporne w sprawie jest również to, że na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy ulica [...] oraz ulica [...] w Łodzi z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami powiatowymi.

Sąd wskazał, że kwestią sporną jest natomiast, czy przedmiotowa działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią.

Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że fakt, iż ul. [...] i ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999r. stała się drogami powiatowymi, nie jest wystarczający do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dokumentacyjnego nie wynika bowiem bezsprzecznie, aby działka nr [...] wchodziła w skład ul. [...] lub [...] w Łodzi.

Sąd wskazał, że jako dowód zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister podał:

1. - metrykę ul. [...] założoną w latach siedemdziesiątych XX w. z załącznikiem graficznym oraz kopię mapy do celów projektowych z maja 1994 r.,
2. - protokół wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z obrębu [...] z dnia 17 września 2002 r.;
3. - kopię mapy ewidencyjnej z dnia 14 lipca 2003 r.,
4. - protokół doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 18 sierpnia 2003 r.,
5. - opinię geodety uprawnionego z dnia 28 kwietnia 2017 r. - z której ma wynikać, że teren obecnej działki [...] z obrębu [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] w Łodzi. Przez część działki nr [...] odpowiadającej obecnie działce nr [...] przebiegała droga publiczna – prawoskręt z ul. [...] w ul. [...], chodnik i pas zieleni, stanowiące część pasa drogowego ul. [...]. Taki stan zagospodarowania działki wykazany jest w metryce ul. [...] oraz na mapie dla celów projektowych z maja 1994 r. Szkic ze wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z dnia 17 września 2002 r. wskazuje, iż przez część tej działki odpowiadającej obecnie działce nr [...] przebiegała jezdnia asfaltowa, w opisie granicy zamieszczono informację, że w północno-wschodniej części działki (obecnie działka nr [...]) wybudowany jest na gruncie działki pas drogowy będący dawniej prawoskrętem z ul. [...] w ul. [...]. Protokół doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 18 sierpnia 2003 r. wskazuje, iż stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu uległ zmianie dopiero w 2003 r., na terenie nieruchomości zostały wówczas zamontowane stalowe słupki ogrodzeniowe od strony ulic [...] i [...], przestawiono istniejący kiosk w inne miejsce, rozebrano część istniejącej nawierzchni dotychczasowej ulicy, a na część działki wykonano nawierzchnię z kostki brukowej.

Jednakże – w ocenie Sądu – w aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczonymi granicami działek obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Sąd przyznał, że co prawda w aktach sprawy znajdują się różne mapy (wydruk z numerycznej mapy zasadniczej, kopia mapy zasadniczej zawierająca linie rozgraniczające dróg, kopia mapy do celów projektowych z maja 1994 r., kopia mapy ewidencyjnej z dnia 14 lipca 2003 r., jak też wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków z dnia 22 lipca 2013 r.), jednak żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy.

W ocenie Sądu I instancji brak mapy obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, a więc faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Za przedwczesne – zdaniem Sądu – uznać również należy stanowisko organów, że w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy – dotycząca władania gruntem przez Miasto Łódź w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie powinny zgromadzić materiał dowodowy obrazujący faktyczne działania podejmowane na tym gruncie, które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki. Tymczasem organy oparły się na zaświadczeniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 1 lipca 2013 r., w którym wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...], drogę publiczną kategorii wojewódzkiej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, samo to zaświadczenie o zajętości drogi pod ul. [...] nie dowodzi w sposób bezsporny, iż organ sprawował nad nią władztwo publicznoprawne. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność – dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi – jak choćby umowy z podwykonawcami, czy też rachunków i faktur na wykonanie prac zleconych przez zarządcę, np. za odśnieżanie czy konserwację drogi.

Sąd I instancji stwierdził także, że sam fakt, że w ulicy znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne i ewentualnie były wykonywane prace remontowe, konserwacyjne, eksploatacyjne czy modernizacyjne sieci i urządzeń elektrycznych nie świadczy o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy.

Sąd podkreślił, że pojęcie władania oznacza wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z w/w ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

Sąd wskazał zatem, że gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, iż przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

W konsekwencji Sąd uznał, że przedwcześnie przyjęto, iż zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez Łódź – miasto na prawach powiatu w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuści wszystko, co może się przyczynić do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w ww. art.

73. W szczególności mogą to być zeznania świadków na okoliczność ewentualnych prac wykonywanych na tej działce (gdyby okazało się, że nie ma stosownych dokumentów), dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę z zaznaczonymi granicami działki wykazujące stan zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna) - w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka znajduje się w granicach ul. [...] lub [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 nr., poz. 1302 ze m. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. 1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 zostały spełnione;
2. 2) art. 73 ust. 1 w/w ustawy, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie władztwa publicznego i niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajętości, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie;
3. 3) art. 84 § 1 w zw. art. 76 § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że opinia geodety uprawnionego A. G. z dnia 8 kwietnia 2017r. nie jest dokumentem wystarczającym na zajętość nieruchomości pod drogę, pomimo, że opinia stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, jednocześnie w sytuacji, gdzie nie został przeprowadzony przeciwdowód;
4. 4) art. 76 § 1 i 2 K.p.a, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że metryka ulicy nie stanowi dokumentu urzędowego i nie jest wystarczającym dokumentem na władanie publicznoprawne przedmiotową nieruchomością.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z w/w art. 73 ust. 1, w tym przesłanki władztwa publicznego;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji;
3. 3) art. 133 § 1 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci metryki ulicy, oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu z dnia 6 sierpnia 2013 r oraz Prezydenta Miasta Łodzi, zawartego we wniosku z dnia 6 sierpnia 2013 r., z których wynika, że na ul. [...] znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne, zatem musiało dochodzić do wykonywania prac remontowych, konserwacyjnych, związanych z eksploatacją, czy modernizacją tych sieci i urządzeń w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r.;
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu, jakim jest opinia geodezyjna sporządzona przez A. G. z dnia 28 kwietnia 2017 r. na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w której jednoznacznie wskazano, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.;
5. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci metryki ulicy, z której wynika, że skoro na ulicy [...] znajdował się kanał ogólnospławny, woda, gaz, kable energetyczne i telefoniczne oraz oświetlenie uliczne, to musiało dochodzić do wykonywania prac remontowych, konserwacyjnych, związanych z eksploatacją, czy modernizacją tych sieci i urządzeń w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r., a w konsekwencji była ona we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r.;
6. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci metryki ulicy, polegające na uznaniu, że jest ono niewystarczającym dowodem wykonywania władztwa publicznego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, w szczególności, gdy w aktach sprawy znajduje się opinia geodezyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: załącznika graficznego do metryki ulicy, kopii mapy do celów projektowych z maja 1994 r., protokołu wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z obrębu [...] z dnia 17 września 2002 r., kopii mapy ewidencyjnej z dnia 14 lipca 2003 r. oraz protokołu z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 19 sierpnia 2003 r.;
7. 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 80 i 84 § 1 K.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. z dnia 28 kwietnia 2017 r., polegające na uznaniu, że w/w opinia nie stanowi pełnowartościowego dowodu, ponieważ w aktach spawy nie ma tzw. mapy synchronizacyjnej, z zaznaczonymi przez uprawnionego geodetę granicami działki, wskazującej stan zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.;
8. 8) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z w/w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.;
9. 9) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność ewentualnych prac wykonywanych na działce, pomimo, że w sprawie dokonano oględzin działki w dniu 29 listopada 2013 r. oraz sporządzenia tzw. mapy synchronizacyjnej, z zaznaczonymi, przez uprawnionego geodetę, granicami działki wskazującej stan zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., w sytuacji, gdy obecne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze sporządzonej przez uprawionego geodetę opinii w niniejszej sprawie wynika, iż teren obecnej działki nr [...] z obrębu [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] w Łodzi. Podano, że przez część działki nr [...], odpowiadającej obecnej działce [...], przebiegała droga publiczna – prawoskręt z ul. [...] w ul. [...], chodnik oraz pas zieleni stanowiące część pasa drogowego ul. [...]. Wskazano, że taki stan zagospodarowania działki wykazany jest w metryce ul. [...] oraz na mapie do celów projektowych z maja 1994 r. Szkic ze wznowienia znaków granicznych działki [...] z dnia 17 września 2002 r. wskazuje, że przez część tej działki, odpowiadającej obecnej działce [...], przebiegała jezdnia asfaltowa, w opisie granicy zamieszczono informację, że w północno – wschodniej części działki (obecnie działka [...]) wybudowany jest na gruncie działki pas drogowy, będący dawniej prawoskrętem z ul. [...] w ul. [...].

Natomiast protokół z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 19 sierpnia 2003 r. wskazuje, że stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu uległ zmianie dopiero w 2003 r., na terenie nieruchomości zostały wówczas zamontowane stalowe słupki ogrodzeniowe od strony ulic [...] i [...], przestawiono istniejący kiosk w inne miejsce, rozebrano część istniejącej nawierzchni dotychczasowej ulicy, a na części działki wykonano nawierzchnię z kostki brukowej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w aktach znajduje się kopia mapy dla celów projektowych z maja 1994 r., na której kolorem zielonym zostały naniesione granice działki nr [...], a uprawniony geodeta A. G. w opinii z dnia 28 kwietnia 2017r. potwierdziła zajętość działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie zgodzono się z Sądem, że fakt sporządzenia mapy w 1994 r. wykluczał możliwość ustalenia na jej podstawie stanu faktycznego, który istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że w/w opinia geodezyjna stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Podkreślono, że wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu.

Wobec tego skarżący kasacyjnie Minister stwierdził, że nie miał wątpliwości, iż działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Podkreślono, że ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne – jako właściciele – wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Wykonywanie ich zatem w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby stanowiły własność państwową. Wskazano, że ustawodawca do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wprowadził żadnych kwalifikacji odnośnie spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego.

Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że oceniając spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego, uzasadnił, dlaczego dał wiarę oświadczeniu Zarządu Dróg i Transportu z dnia 6 sierpnia 2013 r. oraz Prezydenta Miasta Łodzi, zawartego we wniosku z dnia 6 sierpnia 2013 r. i metryce ul. [...] prowadzonej przez Zarząd Dróg i Mostów Miasta Łodzi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie metryka drogi jest wystarczającym dowodem do uznania za udowodnioną przesłankę władztwa publicznoprawnego w stosunku do działki nr [...].

Wskazano ponadto, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Miasta Łódź, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 13, poz. 622 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku, przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S. K., T. K. oraz "[...]" I. i A. S. Sp. j. z siedzibą w Łodzi, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że podnoszenie w skardze kasacyjnej przez organ, iż jedynym wystarczającym dowodem, legitymizującym całe postępowanie, jest opinia sporządzona przez geodetę – jest twierdzeniem zbyt daleko idącym. Zdaniem wnoszących odpowiedź na skargę kasacyjną, odtworzenie faktycznego przebiegu granic na dzień 31 grudnia 1998 r. nie może stanowić wartościowego dowodu i opierać się jedynie na mapach powstałych na długo przed i na długo po wymaganej przepisem dacie, które dzieli 10 lat.

Podniesiono, że wskazywanie na wykonywanie czynności związanych z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych, przesądza o wykonywaniu czynności zarządczych, również jest zbyt daleko idące.

Końcowo wskazano, że Rada Miejska w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2017 r. przyjęła plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Łodzi, w którym całą tę przestrzeń miasta (w tym analizowaną nieruchomość) wpisano do ewidencji zabytków. Podkreślono, że procedura związana z uchwalaniem miejscowego zagospodarowania przestrzennego rozpoczęła się decyzją Rady Miejskiej w 1997 r. i trwa nadal, a na żadnym etapie projektów nie pojawiła się kwestia przedmiotowej działki. Oznacza to – w ocenie odpowiadających na skargę kasacyjną stron – że na dzień 31 grudnia 1998 r. nie przebiegała tam droga publiczna, gdyż gdyby tak było, to kwestia ta byłaby również przedmiotem postępowania dotyczącego uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś organ tego nie uwzględnił, to tym samym potwierdził, iż ma świadomość braku swego uprawnienia do tego terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Łódź, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Łodzi, wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono ponadto o obciążenie skarżących kosztami postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie wnoszono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Przychylając się do skargi kasacyjnej złożonej przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wskazano, że Sąd I instancji wydał orzeczenie sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Prezydenta, odmawiając mocy dowodowej dokumentom zebranym w sprawie, Sąd naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, a tym samym dokonana ocena przybrała formę dowolną.

Wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż podmiot władający stanowiącą część pasa drogi nieruchomością o charakterze publicznym, ogólnodostępnym, winien wykazać szczegółowo, w jaki sposób wykonywał swoje władztwo publicznoprawne, a także zobowiązany jest wykazać, iż władztwo to dotyczące pasa drogi publicznej wykonywane było i odnosiło się do konkretnych działek ewidencyjnych.

Prezydent podał, że zmiana zagospodarowania działki oraz jej ogrodzenie nastąpiło w 2003 r., co nie ma wpływu na stan faktyczny, jaki miał miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom administracji orzekającym w sprawie przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Przepis ten dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek.

Po pierwsze: w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; po drugie była zajęta w tym dniu pod drogę publiczną, po trzecie: nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek. Sporne jest natomiast, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, jak również to, czy nieruchomością władało Miasto Łódź.

Jeśli chodzi o przesłankę władania to spełnienie jej zależy od wykazania wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. czynności faktycznych związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z w/w ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Słusznie także Sąd Wojewódzki powołał się na treść art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., z której wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

Niewątpliwie zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W aktach sprawy brak takich dowodów na wykonywanie przez Miasto Łódź opisanych prac. Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że skoro z art.7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynikają określone obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym gminnych dróg, ulic, placów, to oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją drogi. Rzecz bowiem w tym, że nie wystarczy przyjęcie niejako domniemania władania nieruchomością wynikającego z obowiązków nałożonych ustawą, lecz władanie to należy wykazać.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że dowodem wystarczającym do uznania przesłanki władania za udowodnioną jest metryka drogi ul. [...] i oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu z 6 sierpnia 2013 r. Z metryki drogi wynika, że prowadzone były różnorakie prace na wymienionych odcinkach. W latach 1936 do 1966 - ul. [...] – [...], w rejonie ul. [...], dalszy odcinek od ul. [...], ul. [...] – [...], [...] – [...] – [...], w 1975 r. modernizacja nawierzchni i przystosowanie do ruchu, w latach 1994 r.-1996 przełożenie chodnika od ul. [...] do [...], od ul. [...] – [...], od strony ul. [...], w 1999 r. przeprowadzono remont odtworzeniowy chodnika wschodniego od ul. [...] do ul. [...], zaś w 2010 r. remont jezdni i chodników odcinek ul. [...] – Ul. [...]. Metryka drogi nie wymienia zatem rejonu położenia przedmiotowej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu z 1 lipca 2013 r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznał Sąd I instancji, nie jest wystarczające dla uznania, że spełniona została przesłanka władania. Z treści bowiem tego dokumentu, który powstał wiele lat po 1 stycznia 1999 r., nie wynika na podstawie jakich okoliczności lub dowodów, zaświadczenie to zostało wydane.

W aktach sprawy znajdują się natomiast wyjaśnienia współwłaściciela nieruchomości T. K., z których wynika, że do 1983 r. nieruchomość była zarządzana przez właścicieli (małż. K. oraz B. S. i jego następców prawnych), w latach 1983 - 2000 zarząd nad nieruchomością był sprawowany przez Administrację Nieruchomościami [...] "[...]", natomiast w 2000 r. zarząd terenu przejął protokołem zdawczo – odbiorczym reprezentujący właścicieli J. B., przy czym protokół dotyczył całej działki nr [...](k. 303-304 akt adm.). Do odwołania załączono protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 31 marca 2000 r., z którego wynika, że przekazanie dotyczyło całej działki nr [...].

Na rozprawie administracyjnej J. B. złożył wyjaśnienia. Z wyjaśnień tych wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga na przedmiotowej działce tzw. prawoskręt, została już zlikwidowana, były wbite słupki uniemożliwiające wjazd na ten prawoskręt. Przyznał jednak, że w latach 70 i 80 – tych bez zgody właścicieli był wylany asfalt na działce [...]. W 2002 r. zostały wznowione znaki graniczne. Dalej J. B. oświadczył jednak, że " na części omawianej nieruchomości był urządzony chodnik na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz szafa sterownicza i zieleniec, ulica." Zdaniem J. B. w dniu 31 grudnia 1998 r. czynności władcze na przedmiotowej nieruchomości, polegające na konserwacji chodnika, utrzymywania porządku, odśnieżania były wykonywane na koszt właścicieli przez zarządcę nieruchomości [...]. Obecnie na działce nr [...] nie ma prawoskrętu i działka jest ogrodzona, a obecny stan powstał od 2002 – 2003 r. (k. 169, 171 akt adm.).

Z pisma J. B. z 19 grudnia 2013 r. wynika, że " Prawoskręt z ulicy [...] w ulicę [...] jako nieczynny nie był we władaniu miasta w dniu 1 stycznia 1999 r. - ja nim władałem w imieniu właścicieli" (k. 192 akt adm.).

W takim stanie faktycznym, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji nie dysponowały dostatecznymi dowodami potwierdzającymi jednoznacznie wykonywanie nad przedmiotową nieruchomością władztwa publicznoprawnego.

Zauważyć należy, że art.75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art.86 K.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Należałoby zatem w sprawie przeprowadzić dowód z zeznań świadków i wyjaśnień stron na okoliczność ustalenia podmiotu, który w dniu 31 grudnia 1998 r. władał przedmiotową nieruchomością w znaczeniu wyżej opisanym. Z pisma Administracji Nieruchomości [...] [...] wynika, że całą dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości przekazała J. B., o którą to dokumentację organ się nie zwracał, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy.

Niewykluczone jest również, że Administracja może wskazać osobę (np. pracownika) odpowiedzialną za zarządzanie nieruchomością w 1998 r., która mogłaby złożyć zeznania w sprawie. Przydatne mogłyby się także okazać zeznania właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego katalogu środków dowodowych organ do tej pory nie skorzystał.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W rozpoznawanym stanie faktycznym kwestią bezsporną było, że ulica [...] i ul. [...] w Łodzi, były i nadal są drogami publicznymi, obecnie o kategorii dróg powiatowych. Spornym natomiast pozostawało, czy działka o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,282 ha, będąca częścią dawnej działki nr [...], stanowiąca na dzień 31 grudnia 1989 r. własność skarżących, stanowiła część drogi publicznej ul. [...]. Minister dla wykazania przesłanki zajęcia pod drogę publiczną dopuścił dowód z opinii geodety uprawnionego mgr inż. A. G. Sąd I instancji uznał jednakże, że brak mapy obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, a więc faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Celowe było zatem szczegółowe odniesienie się do sporządzonej opinii uprawnionego geodety, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej Minister słusznie podnosi, że opinia geodezyjna stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu.

Z opinii geodety mgr inż. A. G. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren obecnej działki nr [...] był zajęty pod drogę publiczną ul. [...]. Taki wniosek biegła wyprowadziła z opisanych w opinii dokumentów. Bliższa analiza wskazanych przez opiniującą dokumentów prowadzi do wniosku, że: 1) wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów stan ewidencji ujawniono na datę 22 lipca 2013 r. (zał. Nr 1 do opinii), 2) wydruk z numerycznej mapy (zał. Nr 2 do opinii) nie ma daty wykonania wydruku, ani pieczęci, 3) kopia mapy zasadniczej zawierająca linie rozgraniczające dróg (zał. Nr 3 do opinii) – brak pieczęci i daty wykonania odbitki.

Zatem z wymienionych dokumentów nie wynika w jakiej dacie zostały sporządzone i tym samym nie mogą być przydatne w sprawie. Z kolei na mapie ewidencyjnej z 14 lipca 2003 r. nie została wyodrębniona działka [...], lecz wyłącznie przedstawiona działka [...], natomiast biegła kolorem zielonym naniosła granice działki [...]. Jedynym więc przydatnym do rozstrzygnięcia spornego zagadnienia dokumentem jest kopia mapy dla celów projektowych z maja 1994 r., która dotyczy nieruchomości róg ul. [...] i ul. [...]. Z mapy tej biegła odczytała, że przez działkę przebiegała jezdnia betonowa, stanowiąca prawoskręt z ulicy [...] w ul. [...], na działce był posadowiony chodnik i pas zieleni. To pozostaje w zgodności z protokołem wznowienia granic z 2002 r. (szkic ze wznowienia znaków granicznych, widoczny prawo skręt- zał. Nr 5 do opinii) i protokołem z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości z 19 sierpnia 2003 r. (zał.

Nr 6 do opinii), a także z wyjaśnieniami J. B. Z protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia 24 września 2002 r. wynika, że: " W północno-wschodniej części działki jest wybudowany na gruncie działki pas drogowy, będący dawniej prawoskrętem z ul. [...] w ulicę [...] (obecnie, czyli w 2020 r., nieczynny). Szkic ze wznowienia znaków granicznych potwierdza istnienie jezdni asfaltowej (k. 89 i 90 akt adm.). Z kolei protokół z doraźnej zewnętrznej kontroli nieruchomości z 19 sierpnia 2003 r. opisuje roboty budowlane wykonane na przedmiotowej nieruchomości, w tym m.in. "rozebranie części istniejącej nawierzchni dotychczasowej ulicy oraz zamontowanie stalowych słupków ogrodzeniowych od ul. [...] i [...]". Z tych dwóch dokumentów wynika jednoznacznie, że przez część działki nr [...] przebiegała jezdnia asfaltowa, którą rozebrano w 2003 r., a działkę ogrodzono. Skoro z wyjaśnień J. B. wynika, że asfalt był na działce położony w latach 70 i 80 tych, zaś według wymienionych wyżej dokumentów asfalt usunięto w 2002 lub w 2003 r., to oznacza, że w dacie 31 grudnia 1998 r. na działce znajdowała się jezdnia asfaltowa.

Jak słusznie wywiedziono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (wersja obowiązująca w dniu 1 stycznia 1990 r.) "droga lub pas drogowy" to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Obecnie obowiązująca definicja, wprowadzona na mocy ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) przyjmuje, że "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). "Droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2).

Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym byłoby przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Natomiast z regulacji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. wymogu takiego nie można wyprowadzać. Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka). Prowadzi to do wniosku, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice, jak wskazał to Sąd I instancji, wymagając sporządzenia mapy z zaznaczonymi granicami działek, obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy.

W braku takiej mapy można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, tak jak w niniejszej sprawie uczyniła to geodeta na podstawie protokołu wznowienia granic, protokołu doraźnej kontroli nieruchomości, mapy dla celów projektowych z maja 1994 r. Wbrew zatem ocenie Sądu I instancji przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną została wykazana.

W tym stanie rzeczy zasadne okazały się te z zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą wykazania przesłanki zajętości pod drogę publiczną, natomiast nie są zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do braku wykazania przesłanki władania przedmiotową nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Z tych też względów pomimo, iż skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, to jednak wobec braku wykazania wszystkich przesłanek wymienionych w art.73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r., prawidłowo orzekł Sąd I instancji uchylając wydane w sprawie decyzje.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.