Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 49/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przez błędną wykładnię zastosowanego w tym przepisie pojęcia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażająca się w przyjęciu, że nie stanowi naruszenia art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507), dalej jako "u.p.s.", przyjęcie, że:
- a) osoba, która może zostać, zostanie lub jest obciążona odpłatnością za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej - a zatem wobec której, w następstwie skierowania członka rodziny do domu pomocy społecznej, zostało lub zostanie wszczęte (względnie zostało już zakończone) postępowanie zmierzające do obciążenia odpłatnością za tenże pobyt - nie legitymuje się interesem prawnym w rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej, podczas gdy według skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że osoba ta posiada interes prawny istotny dla umieszczenia w domu pomocy społecznej członka rodziny, a zatem jest stroną postępowania w tym przedmiocie,
- b) przepis art. 54 ust. 1 u.p.s. wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów, które mogą wystąpić w charakterze strony postępowania, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że zakreśla on wyłącznie krąg wnioskodawców, nie zaś stron postępowania, albowiem jako strony postępowania administracyjnego mogą wystąpić podmioty inne niż wnioskodawca – co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. oddalenie skargi i uznanie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony pierwotnego postępowania za zgodne z prawem.
Wobec tak zakreślonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie powinna być uwzględniona koncepcja strony głównej i ubocznej, zgodnie z którą strony postępowania dzielone są na te, bez których postępowanie dotyczące określonego przedmiotu w ogóle toczyć się nie może - którym w danym postępowaniu przyznawane jest dane uprawnienie oraz te, bez których określony rodzaj postępowania może się toczyć, jednak w określonym układzie procesowym mogą one wystąpić. W ocenie skarżącego z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie sprawy o umieszczenie w domu pomocy społecznej, a relacja zachodząca pomiędzy przepisami art. 54 ust. 1 u.p.s. i art. 28 k.p.a. odpowiada opisanej powyżej konstrukcji strony głównej i strony ubocznej postępowania. Dlatego też według skarżącego w tego typu postępowaniu możliwy jest udział innych podmiotów w postaci współdziałania w umieszczeniu danej osoby w domu pomocy społecznej i przedkładania dowodów potwierdzających taką konieczność lub też procesowego zwalczania złożonego wniosku, a to z uwagi na jego obiektywną niezasadność z określonej przyczyny.
Za takim przyjęciem przemawia także fakt, że umieszczenie danej osoby (strony głównej) w domu pomocy społecznej rodzi wiele konsekwencji również dla innych niż wnioskodawca podmiotów (stron ubocznych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie określił powołane w zarzucie naruszenie prawa jako naruszenie przepisów postępowania, które opiera na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Istota powstałego sporu sprowadza się do kwestii: kto jest stroną w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, czy tylko wnioskodawca, czy również inne podmioty. Skarżący kasacyjnie zainicjował bowiem przedmiotowe postępowanie wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z [...] października 2018 r., w przedmiocie zmiany decyzji z [...] stycznia 2016 r., w części dotyczącej skierowania jego matki J.R. do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], dalej jako "DPS" i ustalającej dla niej odpłatność w kwocie 858,64 zł miesięcznie. Skarżący powoływał się przy tym na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – w jego ocenie jako strona nie brał udziału w toczącym się wówczas postępowaniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, zgodnie z którym stroną postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej jest tylko osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Kwestia ta została dokładnie wyjaśniona w wyroku z 23 października 2020 r., I OSK 1162/20. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący, jako zstępny osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), nie ma interesu prawnego w postępowaniu o umieszczenie osoby bliskiej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
O interesie prawnym w sprawach tego rodzaju przesądzają przepisy prawa materialnego. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie mają art. 54 ust. 1 u.p.s. i art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., które przesądzają o uprawnieniu domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. W ich świetle uprawnienie takie może służyć tylko osobie spełniającej przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 u.p.s. (w tym wypadku matce skarżącego). Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej była adresowana do matki skarżącego, jako do osoby wymagającej zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania.
Zatem wyłącznie matka skarżącego, jako osoba mająca interes prawny, wynikający z ww. przepisów, była stroną postępowania zwykłego, wobec czego wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, uzasadniony faktem, że nie brał on udziału w omawianym postępowaniu bez swojej winy, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Kwestie skierowania danej osoby, umieszczenia jej w domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za ten pobyt, stanowią przedmiot trzech odrębnych, aczkolwiek powiązanych funkcjonalnie, spraw administracyjnych. Jak słusznie bowiem podnosiły zarówno organy, jak i WSA pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych (I) decyzji o skierowaniu do DPS, (II) decyzji o umieszczeniu w DPS, (III) decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. W istocie więc mamy do czynienia z trzema odrębnymi sprawami administracyjnymi, a co za tym idzie z trzema odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Krąg stron każdego z tych postępowań, znajdujących oparcie w różnych przepisach prawa materialnego, ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej reguły z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem uregulowań u.p.s.
Stroną postępowania w sprawie skierowania do DPS jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Wskazać w tym miejscu należy na art. 102 ust. 1 u.p.s., w myśl którego świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że analizowane świadczenie, polegające na skierowaniu osoby do DPS ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej. Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki. Jak bowiem stanowi art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Zgodnie zaś art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę zainteresowaną kieruje się do domu pomocy społecznej po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w takim domu. W sytuacji niczym nieograniczonej możliwości podejmowania działań prawnych, a zatem posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, kluczowe znaczenie przy spełnieniu materialnych przesłanek uzyskania pomocy ma wola osoby zainteresowanej uzyskaniem tego świadczenia. Żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia członkom jego rodziny, ani nie wiąże z tym postepowaniem obowiązków po stronie innych podmiotów. Nie ma zatem przepisów prawa materialnego, na podstawie których skarżący mógłby wywodzić w niniejszej sprawie swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Interes prawny nie wynika także z możliwości ewentualnego obciążenia skarżącego jako zstępnego osoby umieszczonej w DPS opłatą za pobyt matki w DPS. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w DPS przez zstępnych, mimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w DPS, stanowi przedmiot innej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o odrębną od art. 54 u.p.s. podstawę prawną i odrębne przesłanki, o czym była już mowa powyżej.
Reasumując sąd w składzie orzekającym podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym osoby obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt bliskiej osoby w DPS nie są stronami postępowań o skierowanie tej osoby do DPS, umieszczenie w DPS, ani też postępowań nadzwyczajnych dotyczących tego rodzaju spraw (zob. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1634/12, wyrok NSA z 17 marca 2015 r., I OSK 2229/13, wyrok NSA z 5 października 2016 r., I OSK 338/15, wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 2449/16). Wobec tego zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
W sprawie nie było podstaw do odwoływania się do koncepcji strony głównej i ubocznej. Polska doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo powstałe na kanwie k.p.a. nie wprowadzają takiej dystynkcji. Aparatura pojęciowa systemu prawa musi być adekwatna do przyjętych rozwiązań prawnych i trudno ją zmieniać dla partykularnych celów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.