Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1346/15 oddalił skargę W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
H. S. działająca, jako pełnomocnik M. S. zwróciła się w dniu 12 lutego 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Mielcu o sprostowanie pomyłki tj. błędnego naniesienia granicy na mapach przyjętych do Zasobu Geodezyjnego Starostwa, a dotyczącej nieprawidłowo naniesionej granicy między działkami [...] ([...]), a działką nr [...] położonej w M. przy ul. [...]". We wniosku podniosła, że działka nr [...] należy do jej córki M. S. od czasu wydania decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1989 r. nr [...]. Wskazała również, że część tej działki stała się własnością W. M. (dalej skarżący), na co nie wyraża zgody.
Sprawa kilkakrotnie była przedmiotem postępowania przed organami geodezyjno – kartograficznymi, jak również przed WSA w Rzeszowie.
Starosta Powiatu Mieleckiego (dalej Starosta bądź organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) dokonał zmian ewidencji gruntów i budynków Miasta M., obręb [...] w przedmiocie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], zmiany ich pól powierzchni i wykreślenia oznaczenia granicy, jako spornej.
Organ I instancji poprawił oczywisty błąd określenia współrzędnej punktu nr 439a wg aktualnej numeracji pkt 17402 przez zmianę współrzędnej "Y" w sposób jak określono w operacie geodezyjnym podziału działki nr [...] włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. Na mapie ewidencyjnej przywrócił przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność M. S., a działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego, zgodnie z jej przebiegiem ustalonym przy podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...] (numery przed modernizacją ewidencji gruntów) i wynikającym z operatu geodezyjnego włączonego do zasobu ewidencji gruntów pod nr [...] z dnia [...] marca 1989 oraz wykreślił oznaczenie granicy, jako sporne wprowadzone do mapy operatem z 3 lutego 2012 r. A następnie dokonał zmian w jednostce rejestrowej Nr G.582 utworzonej dla nieruchomości stanowiącej własność M. S., zmieniono pole powierzchni działki nr [...] z dotychczasowego [...]ha, w całości stanowiącej tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B na nowe pole powierzchni wynoszące [...]ha, w jednostce rejestrowej Nr G.582 utworzonej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego zmieniono pole powierzchni działki nr [...] z dotychczasowego [...]ha w użytkach.
W ocenie organu I instancji błędny zapis w ewidencji dokonany i zawiniony przez organ ma wszelkie cechy omyłki i ma charakter oczywisty. Możliwość korekt tego rodzaju nieprawidłowych wpisów przewiduje § 54 ust. 6 w związku z § 45 ust 1 pkt 3 rozporządzenia.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący zarzucił rozstrzygnięciu niezgodność z prawem i wniósł o stwierdzenie jego nieważności i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji bezpodstawnie wprowadził zmiany pola powierzchni nr [...] przez zwiększenie jej powierzchni o 12 m2 (z [...]ha na [...]ha) oraz działki [...] przez zmniejszenie powierzchni o 12 m2 (z [...]ha na [...]ha).
Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej Wojewódzki Inspektora bądź organ II instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2015 r.
W skardze do WSA skarżący zarzucił, że decyzje w sposób nieuprawniony naruszają i ingerują w prawo własności, powodując zmianę granic i powierzchni działek. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko domagając się utrzymania stanu zapisów po modernizacji gruntów z 1994 r. Wskazał przy tym na rękojmie wiary ksiąg wieczystych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
WSA w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że ostatnim dokumentem, znajdującym się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym dotyczącym granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...], jest dokumentacja z podziału wykonanego w 1988 r. zatwierdzonego ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Mielcu z dnia [...] marca 1989 r. oraz że brak jest w obrocie prawnym decyzji administracyjnej zatwierdzającej modernizację ewidencji gruntów i budynków m. M. obręb [...], to w ewidencji gruntów i budynków granice działek winno się wykazywać w oparciu o § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z w/w przepisem przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonego miedzy innymi w celu podziału nieruchomości. W tym przypadku o dokumentację podziałową przyjętą do zasobu ewidencji gruntów w 1989 r.
Przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], dawniej [...], a działką nr [...], dawniej [...], został ustalony i pomierzony jedynie w trakcie podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] w 1988 r. i zatwierdzony decyzją z [...] marca 1989 r. Powstały w trakcie modernizacji ewidencji gruntów w 1994 r. błąd określenia współrzędnej punktu został powielony w dalszych czynnościach tj. przy podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] w 1997 r., podziale działki [...] w 2003 r., przy akcie notarialnym Rep. A [...] z dnia 9.10.1997 r. przeniesieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz skarżącego i decyzjach przekształcających prawo wieczystego użytkowania na własność oraz dokonanych na ich podstawie wpisów w księgach wieczystych.
Sąd I instancji wskazał, że jeżeli granice nieruchomości są wadliwie wykazane w aktualnym operacie nie oznacza to, że zakres prawa własności ulega zmianie. Wadliwe oznaczenie granic nie jest sposobem nabycia tego prawa, jedynie błędem w dokumentacji tego prawa. Korekta mapy ewidencyjnej, na której przez szereg lat uwidocznione były błędnie granice nie oznacza pozbawienia stron części nieruchomości, bowiem strony tych części nigdy nie nabyły, co uwiarygodnia przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] na gruncie i stan użytkowania działek przez obydwie strony. Błędny wpis w ewidencji – dokonany i zawiniony przez organ ma wszystkie cechy omyłki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – ma charakter oczywisty i wynika z dokumentów geodezyjnych. Możliwość korekt tego rodzaju nieprawidłowych wpisów przewiduje § 54 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Powstanie błędu nie może budzić wątpliwości, a jego sprostowanie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, bowiem wpisy w ewidencji gruntu dokumentują określony stan prawny, ale go nie tworzą. Zasadne jest stanowisko skarżącego, że w tym trybie nie można dokonywać ustaleń co do zakresu własności nieruchomości, bo temu służą inne tryby postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do zmian zasięgu własności. Jeżeli więc nastąpił błędny wpis, to wpis ten nie mógł wprowadzić żadnych zmian co do zasięgu własności. Dotychczasowy właściciel ani nie utracił prawa, ani też nie zwiększył swojego prawa własności nieruchomości. To samo dotyczy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co do zasady błąd przy wykreślaniu granic nieruchomości nie spowodował żadnych zmian własnościowych, tak samo jak usunięcie tego błędu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana określenia współrzędnej punktu nr 439a w sposób jak określonym w operacie geodezyjnym podziału działki nr [...] włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. stanowi oczywisty błąd i mogła być dokonana w drodze sprostowania, podczas gdy nie może być mowy o oczywistości błędu, a w związku z tym sprostowania błędu bez wznowienia postępowania i zmiany odpowiedniej decyzji;
- 2. art. 24 ust 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków;
- 3. § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niewłaściwe zastosowanie i zastąpienie danych zgodnych ze stanem prawnym na dane niezgodne ze stanem prawnym.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej uprzednio do WSA w Rzeszowie tj. o uchylenie decyzji z [...] lipca 2015 r. sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Stąd też, to na autorze skargi kasacyjnej zgodnie z art.174 p.p.s.a. ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (pkt 1) a w przypadku naruszenia przez sąd przepisów postępowania wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (pkt 2). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano: w punkcie pierwszym na naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną wykładnię, w punkcie drugim na naruszenie art.24 ust.2c ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w punkcie trzecim naruszenie § 45 ist.1 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przed odniesieniem się do tych zarzutów celowe jest przypomnienie treści powyższych przepisów. Powołany art. 24b ustawy stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów budynków następuję: w pkt 1 w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wskazanej w ppkt a do h, w pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej w pozostałych przypadkach.
Z kolei powołany w punkcie drugim skargi zarzut naruszenia art. 24 ust.2c ustawy poprzez jego niezastosowanie, ma następującą treść, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust.2c). Wskazane przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które zdaniem skarżącego zostały naruszone tj. art.24 ust.2b (poprzez błędną wykładnię) i art.24 ust 2c (poprzez niezastosowanie) są przepisami, które określają wyłącznie formę prawną w jakiej wprowadzane są dane w ewidencji w celu jej aktualizacji bądź następuje odmowa aktualizacji. W niniejszej sprawie aktualizacja ewidencji nastąpiła w formie decyzji administracyjnej, a więc zgodnie z forma prawną przewidzianą w art.24 ust.2b pkt 2 ustawy.
Natomiast wskazane przepisy ustawy nie określają materialnoprawnych rozwiązań dotyczących zasad prowadzenia ewidencji, czy też zasad dotyczących wprowadzania w nich zmian. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów ustawy są niezasadne, art.24 ust.2b pkt 2 ustawy nie był przedmiotem wykładni, podobnie niezasadny jest zarzut dotyczący niezastosowanie art.24 ust.2c ustawy, zarzut ten byłby zasadny wówczas gdyby organ odmówił aktualizacji, ale uczynił to w innej formie niż decyzja administracyjna. W skardze kasacyjnej podniesiono jeszcze zarzuty dotyczące naruszenia § 45 ust.1 pkt 3 (poprzez błędną wykładnię) i pkt 1 (poprzez niewłaściwe zastosowanie) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tym samym jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Powołany § 45 ust.1 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
- 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych.
W przedmiotowej sprawie w podstawie prawnej decyzji administracyjnych dotyczących aktualizacji operatu wskazano między innymi § 45 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, a więc zgodnie z katalogiem celów określonych w powołanym § 45 ust.1.
Natomiast skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a, czyli naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Nie wskazanie jako podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został zakwestionowany, ani podważony. Podkreślić jeszcze należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W wyroku z dnia 17 stycznia 2017r. II OSK 1037/15 NSA sformułował następujący pogląd, niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych.
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, dlatego też na podstawie art.184 p.p.s.a skarga kasacyjna została oddalona.