Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 roku, syg. akt I SA/Wa 283/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 roku, nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 roku, nr [...], zmienioną orzeczeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 roku, nr [...]nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], powiecie piotrkowskim, oznaczona jako działki nr [...]o pow. [...]ha i nr [...]o pow. [...]ha, stanowiąca własność [...]została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej [...]od węzła,, [...]’’ km [...]do węzła
,, [...] ‘’ km[...].
Następnie na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Austostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do tej nieruchomości, w wyniku którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...]orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...]za tę nieruchomość w łącznej kwocie [...]zł, a także zobowiązał do wydania przedmiotowego gruntu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji.
Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie na rzecz [...]w łącznej kwocie [...]zł.
W dniu [...] września 2012 roku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej ustalenia odszkodowania wystąpiła [...]podnosząc, że w tej części rażąco narusza ono prawo. Wskazywała, że wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...]grudnia 2011 roku jest zaniżona, w stosunku do wartości z wcześniejszego operatu. Nadto wskazywała, że wartość odszkodowania nie uwzględnia utraconych korzyści związanych ze zmniejszeniem dochodowości prowadzonego przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego.
Po rozpatrzeniu wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji argumentując, że operat szacunkowy przyjęty na podstawie którego ustalono wartość nieruchomości został sporządzony prawidłowo. Uznał, że skarżąca może domagać się odszkodowania za utracone korzyści przed sądem powszechnym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] zarzucała tej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 i 81 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2016 roku, poz. 23 dalej jako k.p.a.)
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 roku, nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 roku.
Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 roku nie była obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby jej stwierdzenie nieważności. Ustalenie odszkodowania wywłaszczonej nieruchomości oparto o właściwe przepisy prawa materialnego, zaś przeprowadzona analiza operatu szacunkowego wskazywała, że został on wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(DZ.U nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Procedura ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przeprowadzona została prawidłowo, a podniesione zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie znajdują usprawiedliwienia.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów, zaś stosowanie sankcji nieważności decyzji w oparciu tylko o różnicę w ocenie materiału dowodowego jest sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]wniosła o jej uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istotą sporu w sprawie jest ustalenie czy decyzja odszkodowawcza jest obarczona jedną z wad powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Wskazywał, że postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, który stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji(art. 16 k.p.a.). Tylko wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. wady decyzji mogą powodować stwierdzenie przez organ jej nieważności. Skarżąca w swoim wniosku powoływała się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Świadczyć o tym miało to, iż wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2011 roku była zaniżona w stosunku do wartości wynikającej z wcześniej sporządzonego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego [...]w dniu [...] września 2008 roku.
Sąd administracyjny zwrócił uwagę, że postępowanie zwykłe i nadzorcze różnią się przedmiotem postępowania. Organ w postępowaniu zwykłym ustala stan faktyczny i rozstrzyga sprawę merytorycznie, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie organu(tutaj decyzja administracyjna) i ustalenie czy została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.
Zatem istota prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz ustalone w kodeksie postępowania administracyjnego jego normatywne granice powodują, że organ nie przeprowadza nowych dowodów, które zmierzałyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zebranych i ocenionych w postępowaniu zwykłym.
Uwzględniając powyższe na gruncie niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż weryfikowana decyzja nie była dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami(DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) regulującymi zasady, zgodnie z którymi zostaje ustalone odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto organ uwzględnił treść art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych(DZ.U. nr 80, poz.721), zgodnie z którym wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podstawę wyceny nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...]grudnia 2011 roku, sporządzony w oparciu o przepisy rozporządzenia.
W ocenie Sądu podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wyceny nieruchomości winny być podnoszone w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym.
W tamtym postępowaniu strona skarżąca miała możliwość uruchomienia instrumentów prawnych prowadzących do weryfikacji prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania(np. poprzez wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego). Strona mogła również przedłożyć wycenę wartości nieruchomości sporządzoną przez innego rzeczoznawcę, jako dowód w sprawie.
W ocenie Sądu zaniżenie wartości nieruchomości, które strona wywodzi z dokonanej przez siebie oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie można w żaden sposób uznać za rażące naruszenie prawa, tj. takie które w sposób oczywisty stanowi zaprzeczenie normy prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.
- a) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(DZ.U nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej jako p.p.s.a) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji wobec uchybień;
- - naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionego przez skarżącą operatu szacunkowego(art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;
- - naruszenie zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 77 k.p.a. poprzez przerzucenie ciężaru dowodowego na stronę postępowania;
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że sąd administracyjny dokonał błędnej analizy materiału dowodowego w sprawie ponieważ wbrew dokonanej ocenie doszło w sprawie do rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sąd przerzucając na stronę cały ciężar dowodowy w sprawie naruszył wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zgodnie z art. 77 k.p.a. również obowiązek wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Wskazywała, że organ ma obowiązek z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego.
W związku z tym na gruncie obowiązujących przepisów nie do przyjęcia jest stanowisko sądu, iż to strona winna wskazywać dowody potrzebne do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a organ może przyjąć bierną postawę w toku postepowania, ograniczając się jedynie do oceny czy strona udowodniła fakty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) art. 151 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art.6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 3 k.p.a. Zwrot normatywny,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji(wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wskazującym na zakres kognicji sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia tego przepisu winien wskazywać, iż sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej z przekroczeniem wyszególnionego tym przepisem zakresu.
Przede wszystkim podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 K.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ustala się wystąpienie przesłanek nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego, a jedynie ocenia, czy zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Jeżeli zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do oceny, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny materiału dowodowego, co uzasadniało z kolei ocenę braku podstaw do uznania, że został zebrany z naruszeniem przepisów prawa procesowego.
Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając sądowi, iż zaakceptował złamanie przez organy administracji publicznej podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego poprzez przerzucenie na stronę obowiązku gromadzenia dowodów sprawie przy biernej postawie organów w toku postępowania administracyjnego.
Należy podkreślić, iż trafnie zauważył wojewódzki sąd administracyjny, iż postępowanie nadzorcze – nieważnościowe nie może być kolejną instancją, która kolejny raz czyni ustalenia faktyczne i dokonuje rozpoznania sprawy co do istoty. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania kontrolowanej decyzji.
Rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest rozróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień mających rażący charakter. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nawet błędne ustalenia faktyczne sprawy należy ocenić jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.
Należy zauważyć, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji ocena, czy naruszenie miało charakter rażący w istocie koncertuje się na uchybieniu przepisom prawa materialnego, którego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie formułuje.
Ponadto zarzuty postawione w petitum skargi nie wskazują na czym polegało naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, czy zasady rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dlaczego te potencjalne uchybienia winny skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.
Fakt, iż w toku postępowania administracyjnego wartość wywłaszczonych nieruchomości była wyceniana przez dwóch rzeczoznawców wynikał z negatywnej oceny operatu przez organ odwoławczy, który uchylił decyzje i wskazał na potrzebę nowej wyceny. Sam fakt, iż w ponownie sporządzonym operacie ustalono niższą wartość niż za pierwszym razem w żadnym stopniu nie może stanowić podstawy do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie zauważył sąd administracyjny, iż skarżąca kasacyjnie miała możliwości weryfikacji i oceny prawidłowości operatu szacunkowego w toku postępowania zwykłego, z czego z skorzystała.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.