Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 549/13, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Mordach z dnia 9 sierpnia 2007 r. nr IX/48/07 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z usług przedszkola.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: w dniu 9 sierpnia 2007 r. Rada Miejska w Mordach, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr IX/48/07 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Samorządowego Przedszkola w Mordach. W § 1 tej uchwały ustalono, że za korzystanie z usług tego przedszkola będzie pobierana opłata stała miesięczna w wysokości 80 zł od każdego dziecka, w § 2 powierzono wykonanie przedmiotowej uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy. Natomiast w § 3 uchwalono, że traci moc uchwała Nr XV/52/2003 Rady Miejskiej w Mordach z dnia 1 października 2003 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z usług Samorządowego Przedszkola w Mordach. Natomiast § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Siedlcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając istotne naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały stałej miesięcznej opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, nie odnoszącej się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, co w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli określono jednoznacznie, iż opłatę tę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych. Ustalono, iż w ramach tych zajęć nie będzie realizowana podstawa programowa. Rada Miejska wskazała także, że przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi tego czynić bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Niemniej jednak, żadne przepisy nie zakazują realizowania tego obowiązku (podstawy programowej), w czasie ustawowego bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 549/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Mordach z dnia 9 sierpnia 2007 r. nr IX/48/07 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z usług przedszkola wskazując, że organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała powinna zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Zdaniem Sądu niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego.
Wobec tego Sąd uznał, że § 1 zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Miejską w Mordach granic delegacji ustawowej. Naruszenie to – w ocenie Sądu – stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Mordach wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572), polegającego na przyjęciu, iż Rada Miejska w Mordach nie mogła ustalić jednej stałej opłaty miesięcznej za korzystanie z usług przedszkola publicznego prowadzonego przez Miasto i Gminę Mordy z uwzględnieniem bezpłatnego nauczania i wychowania prowadzonego przez te przedszkola bezpłatnie, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro Rada Miejska w Mordach powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty określiła opłatę za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, to oczywistym jest, iż opłata ta dotyczy wyłącznie świadczeń przekraczających zakres podstawy programowej. Podkreślono, że uchwalona w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłata miesięczna w wysokości 80 zł od jednego dziecka w żaden sposób nie pokrywała rzeczywistych kosztów świadczeń przedszkoli udzielanych ponad podstawę programową. Pokrywała tylko niewielką ich część, miała w swej istocie charakter symboliczny. Wskazano, że ustalając wysokość stawki Rada Miejska w Mordach nie kierowała się faktycznymi kosztami świadczeń, ale trudną sytuacją ekonomiczną społeczeństwa Miasta i Gminy. Dlatego też wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń byłoby bezcelowe i zbędne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie, czy prawidłowy jest przepis uchwały Rady Miejskiej w Mordach z dnia 9 sierpnia 2007 r. ustalający stałą opłatę miesięczną w wysokości 80 zł od każdego dziecka.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonała nowelizacji między innymi art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadzając zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. Od tej pory zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasookresem pobytu dziecka w przedszkolu. Zaznaczyć jednakże należy, że ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 1 września 2010 r., zaś zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 9 sierpnia 2007 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będzie mieć stan prawny ustawy sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Zauważyć przy tym należy, że nie istnieje definicja ustawowa pojęcia "opłata" użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zaś ustawodawca nie określił kryteriów, według których powinna być ona ustalona. Wobec tego oceniając charakter prawny opłat, należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, a następnie przyjąć, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej.
Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.
Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawierający upoważnienie do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis określa ramy tych świadczeń, o czym już była mowa powyżej. Organ ustalając opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma jednak pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Mordach w uchwale z dnia 9 sierpnia 2007 r. ustaliła, że za korzystanie z usług z Samorządowego Przedszkola w Mordach będzie pobierana stała miesięczna opłata w wysokości 80 zł od każdego dziecka.
Ponieważ stosownie do obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 6 pkt 1 powołanej ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w tej podstawie. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Dlatego też niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Wobec tego uznać należy, że samo wskazanie w uchwale, iż opłata miesięczna za pobyt każdego dziecka w przedszkolu wynosi 80 zł nie jest wystarczające. Nie wynika bowiem z tego jakie zajęcia mają być prowadzone, które tę podstawę przekraczają. Fakt, iż dziecko może przebywać przez maksymalnie 9 godzin dziennie w przedszkolu nie jest równoznaczne z przekroczeniem podstaw programowych wychowania przedszkolnego.
Określenie w statucie przedszkola, iż realizacja podstawy programowej realizowana jest przez 5 godzin dziennie, nie oznacza bowiem, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają tę podstawę, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Opłaty takie mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jednak to również winno wynikać z treści uchwały. Niezbędne jest zatem określenie świadczeń, które są odpłatne.
Natomiast z treści uchwały Rady Miejskiej w Mordach z dnia 9 sierpnia 2007 r. wynika, że wprowadziła ona faktycznie opłatę stałą, między innymi również niezależną od czasu, w którym dziecko korzysta z zajęć przewidzianych podstawą programową. Nie zmienia tego fakt, że w przypadku nieobecności dziecka w danym dniu odpowiednia kwota podlega zwrotowi.
Wobec tego uznać należy, że ustalenie opłaty w § 1 zaskarżonej uchwały na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. To zaś oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
- - ---------------------- 6