Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 20/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie i w pkt II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz L. S. kwotę 100 złotych tytułem kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] wydanym na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 262 § 1 pkt 1 i 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] ustalające na kwotę 4.600 zł koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w K., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i obciążające (w pkt 2) połową tej kwoty wnioskodawcę rozgraniczenia A. K., właściciela działki nr [...], drugą zaś połową – L. S., właściciela działki nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na treść art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 K.p.a. i wyjaśniło, że ustalenie wysokości kosztów przedmiotowego postępowania oraz obciążenie nimi w sposób wyżej wskazany właścicieli rozgraniczanych nieruchomości uznać należy za prawidłowe. Organ podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Kolegium podkreśliło, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego, powołując się przy tym na treść uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06.
W ocenie Kolegium, bez znaczenia dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i rozdzielenia ich pomiędzy strony postępowania jest zobowiązanie A. K. do pokrycia kosztów postępowania, na które powołuje się skarżący. Obowiązkiem organu administracji publicznej było bowiem rozdzielenie przedmiotowych kosztów postępowania w sposób przewidziany prawem. Ewentualne zaś wewnętrzne ustalenia i zobowiązania stron postępowania w zakresie tychże kosztów mogą być egzekwowane przez te strony (względem siebie) na drodze postępowania cywilnego.
Skargę do Sądu na powyższe postanowienie wniósł L. S., zarzucając wadliwą wykładnię art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 152 K.c. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że rozgraniczenie nieruchomości nie było dokonane w interesie skarżącego, a wyłącznie w interesie A. K., który na piśmie zobowiązał się do pokrycia kosztów rozgraniczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok, zaznaczył, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według tych samych kryteriów i zasad, co rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym.
W postępowaniu administracyjnym stosuje się zatem odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowania zawarte w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i 153 K.c. oraz art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Co do zasady art. 152 k.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej, co zasadnie stwierdziły organy obu instancji.
Należy przy tym mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy kierowały się jedynie treścią wyżej wskazanych norm prawnych, nie uwzględniając okoliczności, której zaistnienie miało istotny wpływ na wynik tej sprawy. Tą okolicznością jest złożenie przez A. K. oświadczenia na piśmie, że "sam zapłaci za pomiar działek nr [...] i S. i rozgraniczenie". Oświadczenie to zostało podpisane przez A. K. i opatrzone datą "[...] marca 2015 r." (k. 1 akt organu drugiej instancji). Nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że to oświadczenie woli strony jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dowodu świadczącego o tym, że zostało ono skutecznie cofnięte przez A.K. z powodu błędu, czy innej wady oświadczenia woli (art. 84 i nast. K.c.). A. K. nie uchylił się zatem od skutków prawnych tego oświadczenia.
Zdaniem Sądu organy ustalające koszty rozgraniczenia nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie woli, od którego skutków prawnych składający to oświadczenie się nie uchylił. Organ drugiej instancji wykazał się przy tym niekonsekwencją, bowiem z jednej strony dostrzegł, że rozgraniczenie nieruchomości, choć zostało uregulowane w dwóch różnych ustawach, stanowi jedną całość, w której normy z zakresu prawa publicznego oraz prawa cywilnego wzajemne się uzupełniają, z drugiej zaś nie uznał skuteczności złożonego w tym postępowaniu oświadczenia woli dotyczącego poniesienia kosztów rozgraniczenia, odsyłając skarżącego na drogę postępowania cywilnego. Skoro ustawodawca przyznał organowi administracji kompetencję do ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia kosztów na strony postępowania, organ powinien to uczynić z uwzględnianiem wszystkich okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Powyższe obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Końcowo Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni istnienie w obrocie prawnym oświadczenia woli A. K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając - w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w z zw. z art. 152 K.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w przedmiocie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego było uwzględnienie przy podziale kosztów tego postępowania składanych sobie nawzajem przez strony oświadczeń woli co do pokrycia tychże kosztów, nie zaś przesłanek wynikających z ww. przepisów.
W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono wyrokowi:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w z zw. z art. 152 K.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu drugiej instancji pomimo braku naruszenia przez ten organ ww. przepisów prawa materialnego;
- - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których uwzględnienie doprowadziłoby do wydania przez organ drugiej instancji postanowienia naruszającego przepisy obowiązującego prawa materialnego (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c.).
Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jako że zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Lublinie naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 K.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w przedmiocie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego było uwzględnienie, przy podziale kosztów tego postępowania, składanych sobie przez strony oświadczeń woli co do pokrycia tychże kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej.
W myśl art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Tylko przepis szczególny mógłby wprowadzić odstępstwo od tej zasady ogólnej, jeżeli jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3458/15).
W postępowaniu administracyjnym stosuje się też art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26.
Przepis ten stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Biorąc pod uwagę art. 152 Kodeksu cywilnego, art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wspomnianą uchwałę siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do tego aby zobowiązać organy administracyjne do uwzględnienia w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, złożonego na piśmie oświadczenia strony postępowania, że sama zapłaci za pomiar rozgraniczanych działek.
Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w tym przedmiocie nie jest trafne.
Wszelkie ewentualne zobowiązania w przedmiocie pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które strony nawzajem sobie udzieliły mogą być egzekwowane na drodze postępowania cywilnego.
Przyjęcie innego stanowiska prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia reguł ustalonych we wspomnianej wcześniej uchwale NSA oraz do rozstrzygnięć wbrew treści art. 152 K.c. i 262 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu uznając, że nietrafna ocena Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego.