Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2279/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 20/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A.K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; oraz w pkt II. zasądził od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we Wrocławiu (zwany dalej organem odwoławczym lub w skrócie Dyrektorem OSW) decyzją personalną z dnia [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 218 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 631 ze zm.) - zwanej dalej: u.S.W., utrzymał w mocy decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 we [...] (zwanego dalej: organem I instancji lub w skrócie: Dyrektorem ZK) z dnia [...] września 2017 r., nr [...], zawieszającą skarżącego w czynnościach służbowych na okres kolejnych 3 miesięcy, od dnia 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 28 października 2014 r. do ZK wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu o przedstawieniu stronie zarzutów popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 k.k., z art. 18 § 2 i 3 k.k. w zw. z art. 247 § 1 k.k., art. 158 § 1 k.k., art. 231 § 1 k.k. i art. 157 § 2 k.k. oraz z art. 157 § 2 k.k. popełnionych w związku z zajmowanym stanowiskiem funkcjonariusza Służby Więziennej. W związku z powyższym strona został zawieszona w czynnościach służbowych z dniem 29 października 2014 r. na okres 3 miesięcy decyzją personalną nr [...] organu I instancji z dnia [...] października 2014 r., która w dniu [...] listopada 2014 r. została uchylona przez decyzję personalną nr [...], zawieszającą funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, jednakże z uwagi na zastosowanie wobec niego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Z uwagi na prowadzone postępowanie karne okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony skarżącemu decyzjami personalnymi nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. łącznie do dnia 28 października 2015 r. Po upływie 12-miesięcznego okresu zawieszenia Dyrektor ZK przywrócił skarżącego do czynnej służby.

W dniu 16 marca 2017 r. do ZK wpłynęło pismo Dolnośląskiego Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej (dalej jako Prokuratura) informujące, że wobec skarżącego skierowano do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu (dalej jako Sąd Karny) akt oskarżenia pod sygnaturą PK I WZ Ds. 15.2016. Z treści przedmiotowego aktu oskarżenia wynikało, że skarżący został oskarżony o popełnienie 5 przestępstw, w tym o to, że:

1. - w okresie pomiędzy 4 lipca 2014 r. a 28 października 2014 r. we Wrocławiu, będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej, zatrudnionym w ZK na stanowisku [...], w osobistej szafce ubraniowej ukrywał dokument, którym nie miał prawa wyłącznie rozporządzać, w postaci datowanego na 4 lipca 2014 r. pisemnego oświadczenia osadzonego stanowiącego list pożegnalny, a zawierającego informacje co do m.in. zażycia tabletek niewiadomego pochodzenia i powodów podjęcia przez niego we wskazanej dacie próby samobójczej, czym jednocześnie działał na szkodę osadzonego i interesu publicznego, tj. o przestępstwo z art. 276 k.k. w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.,
2. - w okresie nie krótszym jak w 28 października 2014 r. (jak w akcie oskarżenia) we Wrocławiu, będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej, zatrudnionym w ZK na stanowisku [...], wbrew wynikającemu z odpowiednich przepisów, zakazu wnoszenia na teren jednostki penitencjarnej oraz obowiązkowi deponowania w wyznaczonym miejscu przedmiotów niebezpiecznych i niedozwolonych - w osobistej szafce ubraniowej posiadał 14 kapsułek produktu leczniczego [...], który z uwagi na sposób oddziaływania głównego składnika [...], przy praktykowanym przez osadzonych zażywaniu go w zwiększonych dawkach i bez nadzoru lekarza - mógł stanowić zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa ZK, czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Ponadto z ustaleń organów wynikało, że w dniu 29 października 2014 r. Dyrektor ZK wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne, w toku którego zostały mu przedstawione zarzuty naruszenia dyscypliny służbowej poprzez nadużycie zajmowanego stanowiska służbowego lub służby dla osiągnięcia korzyści majątkowej oraz przekroczenia uprawnień określonych w przepisach prawa - tj. art. 230 ust. 3 pkt 4 i pkt 11 oraz ust. 4 u.S.W. Wskazane postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone postanowieniem organu I instancji z dnia 29 października 2014 r. z uwagi na toczące się postępowanie karne, a następnie podjęte w dniu 30 maca 2017 r. w związku z wniesieniem przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia. Po zmianie zarzutów organ ponownie zawiesił prowadzone postępowanie dyscyplinarne postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Dyrektor ZK decyzją personalną nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., zawiesił skarżącego z dniem 1 kwietnia 2017 r. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, które nie zostało uwzględnione, gdyż Dyrektor OSW decyzją personalną nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 402/17.

Następnie Dyrektor ZK decyzją personalną nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., przywołując art. 94 ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 95 ust. 1 oraz art. 218 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.S.W., przedłużył stronie okres zawieszenia w czynnościach służbowych, na kolejne 3 miesiące, do dnia 30 września 2017 r. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania. Wydana przez niego decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 640/17.

Z kolei wzmiankowaną na wstępie decyzją personalną nr [...] z dnia [...] września 2017 r., na podstawie przywołanej wyżej podstawie prawnej, Dyrektor ZK przedłużył skarżącemu okres zwieszenia w czynnościach służbowych na okres kolejnych 3 miesięcy.

Uzasadniając ostatnie rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że art. 94 ust. 2 u.S.W. wprowadza możliwość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Treść przepisu wskazuje, że zawieszenie w czynnościach służbowych możliwe jest w wypadku wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi jednego ze wskazanych w nim postępowań. Jako podstawę faktyczną zawieszenia Dyrektor ZK podał wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne, a także prowadzone postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz skierowanie w tej sprawie aktu oskarżenia przez Prokuraturę do Sądu Karnego oraz trwającym postępowaniem karnym, które znajduje się w fazie procesowej przed tym Sądem. Organ I instancji podkreślił, iż zawieszając skarżącego w czynnościach służbowych wziął pod uwagę w szczególności charakter i rodzaj zarzucanych przestępstw, zagrożonych surową odpowiedzialnością karną.

Zdaniem organu, z tego też powodu czasowe odsunięcie od wykonywanych zadań i czynności służbowych podyktowane zostało również obawą o realną możliwość właściwego, zgodnego z prawem, wywiązywania się skarżącego z nałożonych obowiązków służbowych. Podniesiono przy tym, że pełnienie przez stronę służby na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany jest związane ze stałym i bezpośrednim kontaktem z osobami pozbawionymi wolności, co w kontekście charakteru zarzucanych przestępstw nie daje gwarancji, iż skarżący ponownie nie popełni czynów noszących znamiona przestępstw.

Ponadto zwrócono uwagę na brak gwarancji, iż w trakcie wykonywania przez skarżącego obowiązków i czynności służbowych nie zaistnieje styczność strony z osobami pozbawionymi wolności, które mogą mieć związek z prowadzoną przeciwko niemu sprawą karną. Taki stan rzeczy zaś mógłby osłabić zaufanie do Służby Więziennej zarówno ze strony osadzonych, jak i społeczeństwa.

Na skutek złożonego przez stronę odwołania Dyrektor OSW wskazaną na wstępie decyzją personalną z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z treści wniesionego przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia wynika, że został on oskarżony m.in. z art. 276 k.k., co stanowi nowy, nieznany dotychczas organowi I instancji zarzut, w porównaniu z wcześniejszymi informacjami uzyskanymi od organu prowadzącego postępowanie karne, który nie był przedmiotem wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, a jednocześnie podstawą do wydania przez organ I instancji wcześniejszych decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Zwrócono ponadto uwagę, iż skierowanie do Sądu Karnego aktu oskarżenia, w którym zarzuca się stronie popełnienie przestępstw z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., z art. 18 § 2 i 3 k.k. w zw. art. 247 § 1 k.k. w zb. z art 158 § 1 k.k. w zb. z art. 157 § 2 k.k. i w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., z art.157 § 2 k.k., z art. 276 k.k. w zb. z art. 231 §1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k., stanowi przesłankę dającą podstawę do zawieszenia w czynnościach służbowych, w trybie art. 94 ust. 2 u.S.W.

Organ odwoławczy podkreślił także, że pełnienie służby publicznej w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, wymaga by funkcjonariusz ten cechował się wysokim poziomem moralnym i nieposzlakowaną opinią, i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza służyć mają przepisy, przewidujące m.in. zawieszenie w czynnościach służbowych. Zdaniem Dyrektora OSW, zawieszając skarżącego w czynnościach służbowych, organ I instancji wziął pod uwagę, w szczególności charakter i rodzaj zarzucanych czynów, zagrożonych surową odpowiedzialnością karną. W związku z powyższym czasowe odsunięcie skarżącego od wykonywania czynności służbowych podyktowane było obawą o realną możliwość właściwego wywiązywania się z nałożonych obowiązków służbowych w kontekście pełnienia służby w bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności.

W ocenie Dyrektora OSW, decyzja organu I instancji o zawieszeniu w czynnościach ma charakter uznaniowy, a ponieważ w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka umożliwiająca zastosowanie art. 94 ust. 2 u.S.W., to zawieszając skarżącego w czynnościach służbowych organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu niezasadności zawieszenia w czynnościach służbowych w związku z tym, że w prowadzonym postępowaniu karnym zostały zgromadzone i zabezpieczone wszelkie dowody, a ponadto Dyrektora ZK był poinformowany o fakcie przebywania w Areszcie Śledczym we Wrocławiu, do którego skarżący został oddelegowany, osadzonych, będących świadkami w toczącym się postępowaniu, organ odwoławczy stwierdził, że powyższe kwestie nie leżały u podstaw wydania zaskarżonej decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów i dokumentów dotyczących postępowania dyscyplinarnego wskazując, że nie było to przedmiotem niniejszego postępowania i nie uzasadniało bezzasadności zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący.

W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 92 ust. 2 u.S.W., zgodnie z którym funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Co równie istotne, z art. 92 ust. 3 u.S.W. wynika, że zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, zaś tylko w szczególne uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to oczywiście, że mamy w tym przypadku do czynienia z dowolnością działania organu, gdyż za każdym razem winien on należycie umotywować zasadność podjętego rozstrzygnięcia, bazując przy tym na zgromadzonym materiale dowodowym oraz ustalonych na jego podstawie okolicznościach faktycznych. Przyznać jednak trzeba, że kontrola sądowa decyzji uznaniowej dokonywana jest wyłącznie w zakresie jej zgodności z prawem, nie zaś słuszności czy celowości jej podjęcia.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego, gdyż zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia było skierowanie aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu do Sądu Karnego. Nie można jednak nie zauważyć, że samo wniesienie aktu oskarżenia było jedynie kolejną czynnością procesową podjętą w toku toczącego się już od dłuższego czasu postępowania karnego, o którego wszczęciu przełożony służbowy skarżącego został powiadomiony w dniu 28 października 2014 r. Mając wiedzę o tym fakcie Dyrektor ZK wielokrotnie zawieszał skarżącego w czynnościach służbowych, tj. decyzjami personalnymi nr [...].

Po drugie należy podkreślić, że po upływie 12-miesięcznego okresu zawieszenia funkcjonariusz został przywrócony do czynnej służby, którą pełnił nieprzerwanie przez ponad półtora roku, aż do czasu kolejnych trzech trzymiesięcznych zawieszeń od dnia 1 kwietnia 2017 r., a następnie do 30 września 2017 r. i obecnie do dnia 31 grudnia 2017 r. Niezrozumiały zatem pozostaje fakt, że organ I instancji mając wiedzę o toczącym się postępowaniu karnym przywrócił skarżącego do służby, stwierdzając tym samym ustąpienie przesłanek potwierdzających jego czasową nieprzydatność do niej. Trzeba przy tym dodać, że Dyrektor ZK dysponował instrumentem umożliwiającym dalsze niedopuszczenie strony do wykonywania obowiązków służbowych, jakim było zwolnienie ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 u.S.W. Z nieznanych przyczyn organ z takiej możliwości jednak nie skorzystał. W takiej sytuacji za trafny wydaje się pogląd, iż nie można było ponownie z tej samej przyczyny zawiesić strony na kolejny, trzymiesięczny okres.

Zwłaszcza, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej ograniczają możliwość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres powyżej 12 miesięcy. Po jego upływie organ może podjąć decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, gdy w dalszym ciągu istnieją przesłanki do niedopuszczenia go do służby albo może przywrócić go do jego obowiązków, gdy wskazane przesłanki ustąpią. Powyższego stanowiska nie może zmienić argumentacja organu sprowadzająca się do wskazania, że przyczyną zawieszenia było ujawnienie nowych, dotychczasowych nieznanych organowi zarzutów, jakie zostały postawione skarżącemu w związku z dokonanym przeszukaniem jego szafki służbowej w dniu 28 października 2014 r. i zabezpieczeniem listu pożegnalnego jednego z osadzonych oraz 14 kapsułek leku [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy, do czego organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, skarżący w dniu 8 września 2015 r. złożył wyjaśnienia dotyczące wszczętego wobec niego postępowania dyscyplinarnego w sprawie wydalenia ze służby, w których poruszył także kwestię zarzutów z art. 276 k.k. w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. I choć trzeba dostrzec, że wskazane pismo nie zostało podpisane, lecz dołączone najprawdopodobniej do wniesionego przez stronę odwołania, nie budziło wątpliwości, że znajdowało się ono w aktach sprawach, a zatem organ odwoławczy zobowiązany był wziąć je pod uwagę w toku rozpatrywania sprawy.

Poza tym należy podkreślić, że organ nie wyjaśnił dlaczego uznał za nową okoliczność postawienia skarżącemu zarzutów, skoro ich podstawą było przeszukanie szafki służbowej funkcjonariusza w dniu 28 października 2014 r., o czym – jak podniósł to skarżący – wiedzieli jego przełożeni. Kolejnym uchybieniem w zakresie braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji uznaniowej było niewystarczające odniesienie się do wyeksponowanej przez organ I instancji kwestii prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie to, po krótkim okresie podjęcia w celu zmiany postawionych zarzutów, w dalszym ciągu pozostaje zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie karne.

Zdaniem Sądu, nie można zatem stwierdzić, czy organ zawiesił skarżącego rzeczywiście na podstawie nowych i nieznanych mu dotychczas okoliczności, czy też były to przesłanki, o których wiedzę już posiadał. Jest to o tyle doniosłe, że w tym ostatnim przypadku zawieszenie funkcjonariusza na kolejny, trzymiesięczny okres, przekraczałoby ustawowy, dwunastomiesięczny limit. W takiej sytuacji nie można było więc uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera przekonujące argumenty, a także odnosi się do wszystkich, nie zaś wybranych przez organ, okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ pozbawiony został tym samym możliwości jakiegokolwiek działania w zakresie dbałości o interes służby. W dalszym ciągu ma on bowiem możliwość bądź to podjęcia starań w celu zawieszenia funkcjonariusza bądź też zwolnienia go ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 u.S.W.

Winien on jednak pamiętać, że oba wymienione rodzaje decyzji mają charakter uznaniowy, co sprawia, że ich uzasadnienie pełni niezwykle istotną rolę. Powinno ono zawierać wyczerpującą ocenę wszelkich okoliczności faktycznych, w tym także odniesienie się do pojawiających się na tym tle wątpliwości i zastrzeżeń strony postępowania. Skoro w niniejszej sprawie nie zgromadzono wyczerpującego materiału dowodowego, ani nie odniesiono się do pojawiających się wątpliwości w zakresie przedstawienia skarżącemu nowych zarzutów w postępowaniu karnym, nie można było uznać, aby uzasadnienie zakwestionowanej decyzji charakteryzowało się przedstawionymi cechami. Nie istniały tym samym wystarczające podstawy do wydania decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych.

Następnie Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia i przede wszystkim wyjaśnić, kiedy w istocie przełożeni skarżącego funkcjonariusza dowiedzieli się o faktach stanowiących podstawę do przedstawienia mu nowych, dotychczas im nieznanych zarzutów w postępowaniu karnym, a także kiedy pozyskali wiadomość o tych zarzutach i jaką rolę w tym odegrały wyjaśnienia skarżącego z dnia 8 września 2015 r. Następnie organ winien ocenić, czy w takiej sytuacji w dalszym ciągu będą zachodziły przesłanki do zawieszenia funkcjonariusza na tej podstawie i czy nie sprzeciwia się temu dyspozycja art. 94 ust. 3 zd. drugie u.S.W. W końcu po wyjaśnieniu wszystkich mających znaczenie okoliczności i zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego organ zobowiązany będzie do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, ostatecznie wydając stosowne rozstrzygnięcie zaopatrzone w uzasadnienie spełniające ustawowe wymagania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1. 1) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 94 ust. 2 i 3, art. 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2017 r., poz. 631), zwanej dalej ustawą o SW w związku z przepisami art. 313 i art. 331 k.p.k. oraz przepisu art. 218 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o SW, poprzez nieprawidłowe odniesienie wskazanych wyżej norm prawnych do stanu faktycznego sprawy, czyli poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie istniały wystarczające podstawy do wydania decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych; WSA niewłaściwie zinterpretował i zastosował w/w przepisy ustawy o SW między innymi w kontekście brzmienia wskazanych wyżej przepisów k.p.k. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż zaistniały nowe okoliczności odnośnie skarżącego, co wbrew stanowisku WSA oznaczało, iż Dyrektor Zakładu Karnego Nr 1 we [...] był uprawniony do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych; okolicznością taką było po pierwsze wniesienie aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu do sądu, co oznaczało wystąpienie więcej niż dużego prawdopodobieństwa, iż popełnił on bardzo poważne przestępstwa (m.in. dopuścił się nadużycia funkcji czego efektem było pobicie osadzonego i narażenie go na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia, sprzedajności, ukrycia dokumentu, którym nie miał prawa wyłącznie rozporządzać); okolicznością nową był także fakt, że akt oskarżenia wniesiony do Sądu przeciwko skarżącemu w toku postępowania karnego zawierał nowe zarzuty których nie obejmowało postanowienie o przedstawieniu zarzutów w początkowej fazie postępowania karnego; w związku z powyższym zarówno pierwotne zawieszenie skarżącego z dniem 1 kwietnia 2017 r. na okres 3 miesięcy jak i przedłużenie tego zawieszenia do dnia 30 września 2017 r., a następnie do dnia 31 grudnia 2017 r. było to nowe, związane z nowymi okolicznościami faktycznymi, odrębne od poprzednich, zawieszenie w czynnościach służbowych, a nie przedłużenie poprzedniego zawieszenia ponad określony w ustawie o SW okres 12 miesięcy; podstawy faktyczne zawieszenia w roku 2014-2015 i 2017 nie pokrywały się; wszystko to oznacza, że WSA błędnie uznał (wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie), że przepis art. 94 ust. 2 i 3 ustawy o SW nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania;
2. 2) nieuwzględnieniu istoty i celu uregulowań prawa materialnego tj. przepisów art. 94 ust. 2 i 3 w związku z art. 27 ustawy o SW; instytucja zawieszenia ma charakter czasowy i ochronny dla skarżącego, ale także dla dobra Służby Więziennej (zawieszony funkcjonariusz mocą decyzji organu nie zostaje bowiem zwolniony ze służby, ale od niej odsunięty, a co ważne - oczyszczenie funkcjonariusza z zarzutów karnych skutkuje uchyleniem zawieszenia i wypłatą całej zawieszonej części świadczeń pieniężnych; dodatkowo, w skutek nieprawidłowego odniesienia wskazanych wyżej norm prawnych do stanu faktycznego sprawy, doszło do sytuacji w której to, zdaniem WSA, czynną służbę w SW mógłby pełnić funkcjonariusz co do którego nie można jednoznacznie określić czy spełnia wymogi określone w przepisie art. 27 ustawy o SW (w związku z wystąpieniem więcej niż dużego prawdopodobieństwa, iż popełnił on bardzo poważne przestępstwa); przepis ten wymaga by funkcjonariusz SW cechował się wysokim poziomem moralnym i nieposzlakowaną opinią, i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza służyć mają przepisy, przewidujące m.in. zawieszenie w czynnościach służbowych.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. 1) zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i niezastosowaniu przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. czyli uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 we [...] zostały wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. Służbie Więziennej tj. przepisem art. 94 ust. 2 i 3, art. 218 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i 5 oraz zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy i stwierdzenie, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie skutkowałaby oddaleniem skargi; w szczególności Sąd I instancji niesłusznie uznał, że organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego i naruszyły przepis art. 107 § 3 k.p.a. - decyzje zostały wydane w ramach dopuszczalnego uznania administracyjnego a uzasadnienie decyzji zawierało wszystkie niezbędne elementy, co pozwoliło wykazać istnienie podstawy do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych;
2. 2) naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, przy zastosowaniu dowolnej a nie swobodniej oceny dowodów, że organ nie wykazał, iż dokonał zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza w oparciu o nowe okoliczności, w sytuacji, gdy organ wskazał precyzyjnie na konkretne fakty - wniesienie do Sądu aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu (co oznaczało wystąpienie więcej niż dużego prawdopodobieństwa, iż popełnił on bardzo poważne przestępstwa) oraz nowy zarzut i jego kwalifikację karną w akcie oskarżenia skierowanym do Sądu; oficjalną informację o w/w okolicznościach organ otrzymał od prokuratury w dniu 16 marca 2017 r. i niezwłocznie zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych;
3. 3) naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie interes funkcjonariusza, jako strony postępowania administracyjnego, góruje nad interesem służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym; w przypadku prawidłowego zastosowania w/w przepisów Sąd doszedłby do wniosku, iż interes służby/interes społeczny w pierwszej kolejności wymaga ochrony co niewątpliwie uzasadnia zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych; dodatkowo Sąd I instancji nie uwzględnił de facto ochronnego dla funkcjonariusza charakteru zawieszenia w czynnościach służbowych (funkcjonariusz został od służby odsunięty a nie z niej wydalony); czyli Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że wydając decyzję o zawieszeniu organ działał zarówno w interesie społecznym jak i interesie funkcjonariusza czym wypełnił przesłanki z art. 7 k.p.a.;
4. 4) naruszeniu przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu zastosował środek określony w ustawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i uchylił decyzje organów obu instancji;
5. 5) naruszeniu przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku organu o zawieszenie postępowania i wniosek ten oddalił (postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r.), mimo że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym, którego zarzuty naruszenia stanowią podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że w analogicznym stanie faktycznym i przy tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już w sprawie o sygn. akt I OSK 1060/18. NSA w całości podtrzymuje argumentację zawartą w powyższym wyroku i za zasadne uznaje jej powtórzenie.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 94 ust. 2 i 3, art. 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2017 r., poz. 631), zwanej dalej "u.S.W.", w związku z przepisami art. 313 i art. 331 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1904), zwanej dalej "K.p.k.", oraz przepisu art. 218 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o SW., jak również poprzez nieuwzględnienie istoty i celu uregulowań prawa materialnego, tj. przepisów art. 94 ust. 2 i 3 w związku z art. 27 ustawy o S.W.

Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.S.W., funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Ustawa ta w art. 218 ust. 1 pkt 4 stanowi, że sprawy zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Taką też formę rozstrzygnięcia organ zastosował w niniejszej sprawie, w zawiązku z czym zarzut naruszenia ww. przepisu prawa nie jest zasadny. Przepis art. 218 w ust. 4 stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650). Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym naruszenie owego przepisu prawa przez Sąd I instancji miałoby polegać.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 94 ust. 2 i 3 u.S.W. wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do oceny czy można zawiesić funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych na podstawie art. 94 ust. 2 u.S.W., w toku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, jeżeli funkcjonariusz był już wcześniej zawieszony w wykonywaniu czynności służbowych w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym, w którym postawiono mu zarzuty popełnienia określonych czynów przestępnych, następnie upłynął już 12-miesięczny okres zawieszenia, o którym mowa w art. 94 ust. 3 zdanie drugie u.S.W. i funkcjonariusz został przywrócony do służby, po czym w toku nadal prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi tego samego postępowania karnego sporządzono akt oskarżenia, w którym funkcjonariuszowi postawiono dodatkowo inny (nowy) zarzut, nieznany dotychczas organowi.

Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Za trafne uznać należy w tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, że nie można ponownie zawiesić funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych z tej samej przyczyny w toku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego na kolejny 3-miesięczny okres po uprzednim przywróceniu funkcjonariusza do służby po upływie 12 miesięcznego (pierwszego) okresu zawieszenia. W uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych na nowy 3-miesięczny okres po upływie 12 miesięcznego (pierwszego) okresu zawieszenia i po przywróceniu funkcjonariusza do służby, organ winien w sposób jasny i niedwuznaczny wykazać, że podstawą nowej decyzji wydanej w oparciu o art. 94 ust. 2 u.S.W. była nowa przyczyna, nieznana wcześniej organowi, o jakiej mowa w ww. przepisie prawa. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie w sprawie, albowiem decyzje wydawane na podstawie art. 94 ust. 2 u.S.W. są podejmowane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że podejmując decyzję na podstawie ww. przepisu prawa, organ powinien należycie umotywować zasadność podjętego rozstrzygnięcia, bazując przy tym na zgromadzonym materiale dowodowym oraz ustalonych na jego podstawie okolicznościach faktycznych, co trafnie Sąd pierwszej instancji zauważa. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej dokonywana jest bowiem wyłącznie w zakresie jej zgodności z prawem, nie zaś słuszności czy celowości jej podjęcia.

Mając z jednej strony na względzie dokonaną wyżej wykładnię art. 94 ust. 2 i 3 u.S.W., z drugiej zaś treść wydanych w sprawie decyzji, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że decyzje te zostały podjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji było skierowanie aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu do właściwego sądu rejonowego. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że samo wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia było czynnością procesową podjętą w toku prowadzonego już przeciwko skarżącemu od dłuższego czasu postępowania karnego, o którego wszczęciu przełożony służbowy skarżącego został powiadomiony 28 października 2014 r. Mając wiedzę o tym fakcie, organ pierwszej instancji zawieszał skarżącego w czynnościach służbowych kolejnymi decyzjami.

Po upływie okresu zawieszenia funkcjonariusz został przywrócony do czynnej służby, którą pełnił nieprzerwanie przez ponad półtora roku do czasu kolejnego zawieszenia wydaną w pierwszej instancji w niniejszej sprawie decyzją na okres kolejnych 3 miesięcy od 1 października 2017 r. Podkreślić należy, że organ, mając wiedzę o toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniu karnym, przywrócił go do służby po upływie 12- miesięcznego okresu zawieszenia, co daje podstawy do przyjęcia, że organ uznał, że ustąpiły przesłanki czasowej nieprzydatności funkcjonariusza do służby. Skoro jednak w toku tego samego prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, po wcześniejszym przywróceniu funkcjonariusza do służby, organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 94 ust. 2 u.S.W. do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, to w uzasadnieniu wydanych w tym przedmiocie decyzji organ winien w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wykazać, jakie nowe okoliczności wystąpiły w sprawie, uzasadniające zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Z uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji okoliczność ta nie wynika. W uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji organ odwoławczy wskazał wprawdzie na postawiony w akcie oskarżenia zarzut z art. 276 k.k., jednak stanowiska tego z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnił w sposób należyty. Uzasadnienie owego stanowiska podjął dopiero w odpowiedzi na skargę oraz w motywach skargi kasacyjnej. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania także uznać należy za niezasadny.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sprawie nie zachodził przypadek objęty tym przepisem. Innymi słowy, kontrola zaskarżonej decyzji nie była uzależniona od uprzednio prawomocnie zakończonej kontroli decyzji wydanej w stosunku do skarżącego. Obowiązkiem Sądu I instancji było zweryfikowanie decyzji dotyczącej skarżącego pod kątem zgodności z prawem.

Sąd dysponował zaskarżoną decyzją i zgromadzonym przez organy materiałem dowodowym; w tym obszarze powinien zatem przeprowadzić wnikliwą i kompleksową kontrolę zaskarżonej decyzji. Dla niniejszej sprawy istotne było, czy w oparciu o to co w niej zebrano i oceniono, zasadnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we Wrocławiu podjął decyzję, i to nieżależnie od okoliczności, czy w sprawie dotyczącej innego okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych zapadł lub nie zapadł jeszcze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niecelowego przedłużania postępowania.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

1. - ---------------------- 16