Uzasadnienie
Wyrokiem dnia 13 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Andrzeja B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 10 września 2003 r. utrzymującą rozkaz personalny nr 1164 z dnia 30 lipca 2003 r. Komendanta L. Oddziału Straży Granicznej, wydany na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./ - w części dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza Andrzeja B. ze służby oraz ustalił termin zwolnienia na dzień 15 września 2003 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że przesłanką zwolnienia Andrzeja B. ze służby w Straży Granicznej był prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 4 marca 2003 r. utrzymujący wymierzoną mu karę 2 lat pozbawienia wolności przez Sąd Rejonowy w M. za to, że w dniu 6 kwietnia 2001 r. na drodze nr 3 w miejscowości S. powiat M. naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym w ten sposób, że kierując samochodem marki Fiat Bravo nie zachował szczególnej ostrożności podczas wykonywania manewru wyprzedzania, który w tym miejscu był zabroniony, ze względu na istniejące oznakowanie poziome i pionowe drogi, nie dostosował prędkości jazdy oraz techniki jazdy do panujących warunków na drodze z uwagi na mokrą nawierzchnię i stracił panowanie nad kierowanym przez siebie pojazdem, wpadając w poślizg zjechał z jezdni uderzając w stojącą na przystanku Aleksandrę B., w wyniku czego pokrzywdzona doznała urazu wielonarządowego i poniosła śmierć na miejscu, tj. za czyn z art. 177 par. 2 Kk.
Zdaniem organu odwoławczego, charakter nałożonych na Straż Graniczną zadań, w tym ochrona prawa i porządku publicznego, a także orzeczenie kary pozbawienia wolności stwarza sytuację uniemożliwiającą wypełnianie przez funkcjonariusza ustawowych obowiązków, a tym samym pozostawienie go w służbie.
W skardze do Sądu Andrzej B. zarzucił, że organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy prawa materialnego na skutek przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że zwolnienie ze służby w Straży Granicznej może nastąpić w dniu wydania decyzji o zwolnieniu. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, przez sporządzenie uzasadnienia nie spełniającego wymogów procedury administracyjnej, nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania podstawy prawnej, nie wskazanie w decyzji odwoławczej właściwej podstawy prawnej, poza tym uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i nie usunięcie tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 2002 nr 1271 poz. 1399 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo inne, niż określone w ust. 1 pkt 4. Użycie w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że decyzja w tym zakresie wydawana jest w granicach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie granice tego uznania nie zostały naruszone. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji podkreśliły, że zgodnie z art. 31 ustawy o Straży Granicznej, służbę w Straży Granicznej może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii i niekarany.
Natomiast skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia 2 października 2002 r. zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia 4 marca 2003 r. (...), który uchylił orzeczenie o warunkowym zawieszeniu wykonania kary pozbawienia wolności, został skazany za spowodowanie wypadku drogowego ze skutkiem śmiertelnym na karę 2 lat pozbawienia wolności. Z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 7 czerwca 2004 r. wynika, że orzeczona wobec skarżącego kara pozbawienia wolności została zawieszona na okres próby wynoszący 2 lata, jednak nie przekreśla to faktu skazania funkcjonariusza za przestępstwo. Okoliczność ta powoduje, iż nie spełnia on kryteriów określonych w art. 31 powołanej ustawy do pełnienia służby w Straży Granicznej.
W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania. Przed podjęciem decyzji, ze skarżącym przeprowadzono rozmowę, w trakcie której został on poinformowany o przyczynach zwolnienia ze służby, podstawie prawnej oraz trybie, w jakim zwolnienie to następuje. Zainteresowany wnosił podczas tej rozmowy o umożliwienie mu wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przyznanie mu 50% świadczeń należnych przy zwolnieniu.
Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 par. 3 Kpa, w szczególności z jej uzasadnienia wynika na jakiej podstawie organ podjął decyzję o zwolnieniu. Organ odwoławczy zmienił też termin zwolnienia i został on określony po terminie wydania decyzji ostatecznej.
Od powyższego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Andrzej B., zastąpiony przez adwokata. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej interpretacji i przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego, a mianowicie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i oparcie decyzyjnego uznania administracyjnego na wadliwej przesłance faktycznej, że nie da się pogodzić faktu pełnienia służby przez funkcjonariusza skazanego za naruszenie tego prawa na karę pozbawienia wolności, pomimo braku jednoznacznych podstaw faktycznych do przyjęcia takich ustaleń oraz braku jednoznacznego uzasadnienia prawnego tak sformułowanego w sprawie stanowiska i bez uwzględnienia orzeczenia o warunkowym zawieszeniu wykonania orzeczonej kary pozbawienia wolności.
Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego interpretację, a mianowicie art. 45-48 ustawy o Straży Granicznej, poprzez nie uwzględnienie orzecznictwa NSA, że taki skutek może nastąpić tylko na podstawie indywidualnego aktu prawnego mającego cechy orzeczenia ostatecznego i prawomocnego kończącego definitywnie postępowanie w sprawie. Jak również naruszenie przepisów postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, na skutek ustalenia, że tzw. rozmowa informacyjna spełnia warunek przewidziany w art. 10 Kpa oraz przyjęcie, iż Andrzej B. złożył w trakcie tej rozmowy prośbę o umożliwienie mu wystąpienia do MSWiA w sprawie przyznania świadczenia należnego przy zwolnieniu ze służby w wysokości 50 %, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a także wykluczają, iż taka prośba była złożona. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W przekonaniu skarżącego ocena okoliczności sprawy nie jest zasadna, ponieważ właściwy sąd karny wykonawczy zawiesił wykonanie orzeczonej dwuletniej kary pozbawienia wolności, a ustawodawca przewidział jedynie fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu w przypadku skazania, a nie obligatoryjność. Nakazywało to organom dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności konkretnej sprawy. Nie wykazano, że skarżący wskutek tragicznego dla niego zdarzenia nie może już pełnić służby i nie jest godny noszenia munduru. Zdaniem skarżącego w służbie może zostać osoba skazana za popełnienie przestępstwa. Gdyby miało być inaczej, to racjonalny ustawodawca nie dokonywałby wyselekcjonowania rodzajów przestępstw, które powodują obligatoryjnie skutek zwolnienia ze służby, a które fakultatywnie. W stosunku do skarżącego istnieje tzw. pozytywna prognoza na przyszłość. Dlatego nie ma podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżący wskutek skazania nie będzie mógł wykonywać służbowych obowiązków. Popełnione przez skarżącego przestępstwo nie pozostawało w żadnym związku ze służbą i miało charakter nieumyślny.
W ocenie skarżącego organy Straży Granicznej dopuściły się rażącego naruszenia prawa polegającego na wadliwym wskazaniu daty zwolnienia ze służby, ponieważ decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niej odwołał uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Organ II instancji zmienił datę zwolnienia ze służby, ale nie wyjaśnił dlaczego termin ten ustalił na dzień 15.09.2003 r. i z czym należy go wiązać. Przepisy ustawy o Straży Granicznej nie dają podstaw do dowolnego kształtowania terminu zwolnienia ze służby, jeżeli odbywa się to z powołaniem się na art. 45 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
Ponadto skarżący zarzucił, że nie został zapoznany z materiałami postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego z 30 lipca 2003 r. Wymogu ustawowego z art. 10 Kpa nie spełniła "rozmowa informująca" na co zresztą nie został przedstawiony skarżącemu żaden dowód. Zaskoczyła go informacja, iż w trakcie tej rozmowy występował z prośbą o przyznani mu 50 % świadczeń przewidzianych ustawą o Straży Granicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.
W przedmiotowej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację i przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego, a mianowicie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i uznanie, że funkcjonariusz skazany na karę pozbawienia wolności nie może pełnić służby w Straży Granicznej, a nadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego interpretację, tj. art. 45-48 cyt. ustawy, poprzez nie uwzględnienie orzecznictwa NSA.
Podniesione zarzuty nie są zasadne gdyż zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo inne niż określone w art. 45 ust. 1 pkt 4, tj. skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego.
Artykuł 45 ust. 2 cyt. ustawy daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Oznacza to, że ustawodawca pozostawia organowi do uznania zastosowanie tego przepisu. Skarżący Andrzej B. został skazany na podstawie art. 177 par. 2 Kk za naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu i spowodowanie wypadku drogowego ze skutkiem śmiertelnym, na karę pozbawienia wolności. W związku z tym organ przyjął, że istnieje podstawa do zwolnienia ze służby, ponieważ zgodnie z art. 31 ust. 1 cyt. ustawy służbę w Straży Granicznej może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Treść powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca stawia przed funkcjonariuszami Straży Granicznej wysokie wymagania, w tym również niekaralność.
W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skarżącego, że nadużyta została instytucja uznania administracyjnego, ponieważ decyzję o zwolnieniu ze służby Andrzeja B. została wydana po uwzględnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie naruszono również, wbrew podniesionemu zarzutowi, przepisów art. 45-48 cyt. ustawy, ponieważ odnoszą się do innych stanów faktycznych i nie dotyczą okoliczności w jakich skarżący został zwolniony ze służby. Należy zwrócić uwagę, że art. 48 cyt. ustawy dotyczy ochrony prawnej funkcjonariusza-kobiety w okresie ciąży i urlopu macierzyńskiego przed zwolnieniem ze służby, z wyjątkiem osoby skazanej prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie przestępstwa.
Niezasadny jest także zarzut skarżącego naruszenia przepisów proceduralnych - art. 10 Kpa. Przede wszystkim należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie. Można jednak stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że przed wydaniem decyzji ze skarżącym przeprowadzono rozmowę, w trakcie której poinformowano o przyczynach i trybie zwolnienia ze służby. Notatka służbowa z przeprowadzonej rozmowy znajduje się w aktach osobowych skarżącego. W związku z tym skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu i mógł podjąć obronę składając wnioski dowodowe, czy też pisma procesowe, w których mógł przedstawić swoje stanowisko.
Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego wadliwego wskazania daty zwolnienia ze służby, należy stwierdzić, że decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niej odwołał uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji zmienił datę zwolnienia ze służby, wyznaczając ją na dzień 15 września 2003 r., a decyzja została wydana wcześniej tj. w dniu 10 września 2003 r. Tak więc termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby był określony prawidłowo /zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. II SA 2224/00/.
Mają na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.