Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2280/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.N., I.N., G.R. [winno być "R."], K.R. i M.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 22 maja 2015 r. [prezentata Urzędu Wojewódzkiego] M.N., I.N., M.C., K.R. i G.R. (dalej skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1983 r. [nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących wskazał na brak rozprawy i nieprawidłową wysokość przyznanego odszkodowania.

Decyzją z 14 stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1983 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1983 r.) przyznającej M.N. i Z.N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...], działki nr [...] o pow. 2,70 ha i nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt].

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania M.N., I.N., M.C., K.R. i G.R., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Naczelnik Gminy [...] dnia [...] kwietnia 1983 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...], poz. [...], dalej zarządzenie z [...] kwietnia 1983 r.). Zgodnie z tym zarządzeniem we wsi [...] przejęto na własność Państwa grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego, m.in. działkę nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i działkę nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będące współwłasnością M.N. i Z.N.

Decyzją z [...] grudnia 1983 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] grudnia 1983 r.] Naczelnik Gminy [...] (dalej Naczelnik) przyznał M.N. i Z.N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia z [...] kwietnia 1983 r. działki: nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] - w kwocie 2.187.938, 00 zł za grunt i 48.512,00 zł za inne składniki nieruchomości.

Decyzja z "[...] kwietnia" [oczywista omyłka, powołująca zarządzenie nr [...] Naczelnika - winno być "[...] grudnia"] 1983 r., przyznająca odszkodowanie, została wydana na podstawie art. 10 [ust. 2] ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216, dalej utbw bądź ustawa z 1961 r.) i art. 8 [ust. 4-5 i art. 14] ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 [ze zm.], dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami "tej ustawy" [winno być "tych ustaw"] Wojewoda oceniał w trybie nadzwyczajnym prawidłowość decyzji z [...] grudnia 1983 r.

W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. nr 20, poz. 117, dalej rozporządzenie) wskazano, że wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z 1958 r. Minister podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, by ustalanie odszkodowania za przejęte grunty, następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r., tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Minister podał, że wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z 1958 r. miały zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister przytoczył, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie [na podstawie] ustaw[y] z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192, dalej ustawa z 1972 r.), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 r. (wyrok NSA z 10. 3.2015 r. I OSK 1534/13, dalej wyrok I OSK 1534/13).

Wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał obligatoryjnej rozprawy, ani nie nakazywał stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy. Rozprawa (zgodnie z ówczesnym i obecnym brzmieniem kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 kpa).

Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r.), to - zdaniem Ministra - należało stosować przepisy kpa.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania, Minister nie dopatrzył się nieważności. Wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1983 r. Naczelnik Gminy [...] przyznał M.N. i Z.N. odszkodowanie o łącznej kwocie 2.236.450,00 zł (2.187.938,00 zł za grunt i 48.512,00 zł za inne składniki). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane w oparciu o opinię biegłego.

W aktach archiwalnych sprawy "zachował się szacunek" [winno być "zachowały się opinie szacunkowe"] biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] B.B., "sporządzony dnia 20" [winno być "sporządzone dnia 20 października 1983 r. i 21" października 1983 r. "zawierający" [winno być "zawierające"] wyliczenia wartości gruntu i niezamortyzowanych nakładów.

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 1 uztwn. Zgodnie z art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy z 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Ceny za grunty, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 uztwn, ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 23, poz. 205, dalej zarządzenie z 1982 r.).

Z tego - zdaniem Ministra - wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z tym zarządzeniem z 1982 r., cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrak[ta]cyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) i klasy tego gruntu.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawc[ów], że przyjęta przez biegłego stawka 1750 zł za 1 kwintal żyta jest za niska i zgodnie z rocznikiem statystycznym 1984 r., w którym opublikowano dane z roku 1983, winna wynosić 1767 zł, Minister wskazał, że błędne jest sugerowanie się cenami wskazanymi w tym roczniku statystycznym, bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda w swej decyzji, ceny podane w roczniku są średnią cen obowiązujących w całym kraju, z całego roku. Zgodnie z zarządzeniem z 1982 r., cenę nieruchomości ustalało się według ceny żyta obowiązującej w dniu jej sprzedaży a zatem, w dniu jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Na podstawie przedstawionego przez Wnioskodawcę rocznika statystycznego - zdaniem Ministra - nie można wnioskować, że na danym terenie w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, tj. 27 czerwca 1983 r. nie obowiązywała cena 1750 zł za 1 kwintal żyta.

W aktach administracyjnych Wojewody znajdują się inne opinie biegłych wydawane w tym samym czasie, w których biegli również przyjęli cenę 1750 zł za 1 kwintal żyta. Wbrew twierdzeniom skarżąc[ych], cena 1 kwintala żyta ustalona przez biegłego B.B. była ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie na danym terenie.

Z uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych miejscowości na terenie powiatu do stref ekonomicznych wynika, że miejscowość [...] zaliczono do strefy ekonomicznej wiejskiej.

Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1983 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty stanowiące własność osób fizycznych przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarze gminy [...] podwyższono do wysokości 7-krotnej gruntów klas l-IVb, 10-krotnej gruntów klasy V, 20-krotnej gruntów klas VI i Vlz cen jakie kształtowały się przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

W oparciu o wymienione zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania dla działki:

1. - nr [...] o łącznej pow. 1,65 ha, w tym: 0,14 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 77.175 zł; 0,15 ha klasy PsIV po 50 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 91.875 zł; 0,97 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 10 = 424.375 zł; 0,35 ha klasy RIV po 10 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 20 = 122.500 zł; 0,04 ha klasy PsVI po 8 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 20 = 11.200 zł;
2. - nr [...] o łącznej pow. 2,70 ha, w tym: 1,85 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 1019.813 zł; 0,48 ha klasy PslV po 50 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 294.000 zł; 0,14 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x10 = 61.250 zł; 0,18 ha klasy PsV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 10 = 78.750 zł; 0,05 ha klasy N po 4 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 20 = 7.000 zł.

Razem 2.187.937,50 zł.

Z tego organ nadzoru wywiódł, że odszkodowanie za grunt przyznano w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Minister zaznaczył, że w "opinii" [winno być "obu opiniach"] biegłego B. B. znajduje się wycena wartości odszkodowania za inne składniki, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiące niezamortyzowane nakłady tj. nawozy i koszty "zabożenia" [winno być "założenia"] pastwiska [i użytku zielonego] na [łączną] kwotę 48.512 zł i taka też kwota została przyznana decyzją z [...] grudnia 1983 r. Minister wyprowadził wniosek, że decyzja z [...] grudnia 1983 r., przyznająca M.N. i Z.N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...], działki nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak było podstaw do stwierdzenia, by oceniana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W skardze profesjonalny pełnomocnik skarżących: M.N., I.N., M.C., K.R. i G.R. zarzucił: 1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

1. - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.),
2. - art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia. 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.);
3. 2) naruszenie przepisów, postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa, przez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej.

Uzasadniając swe stanowisko podał, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości i bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej. Wymóg przeprowadzenia rozprawy, poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, wynikał wprost z art. 9 ust. 1 utbw, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmowało zatem między innymi art. 22 uztwn, z którego wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Nie zgodził się z poglądem przedstawionym przez Ministra, że ustawa z 1961 r. zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192).

Rozwiązania te, jak zaznaczył, były odmienne. W przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przepis regulujący kwestię odszkodowania - art. 9 ust. 1 utbw - stanowił, że odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie tylko, że wypłaca się je wg tych zasad. Z tego zapisu pełnomocnik wyprowadził wniosek, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie z 1958 r., w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej. Wskazał, że rozprawa administracyjna, jako forma postępowania dowodowego, miała na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Umożliwiała ona m. in. zgłoszenie przez wywłaszczonych, jak też przez pozostałe strony postępowania istotnych, z punktu widzenia ustalenia odszkodowania, uwag do sporządzonych przez biegłych opinii szacunkowych, w oparciu o które to odszkodowanie było ustalane. Pozwalałaby w szczególności wyjaśnić podstawę, na jakiej biegły przyjął, że wysokość należnego odszkodowania jest skorelowana z ceną skupu 1 kwintala zboża w kwocie 1.750 zł, podczas gdy faktycznie zależała od ceny żyta, które jest wprawdzie gatunkiem zboża, lecz jednym z kilku - inne główne gatunki zboża uprawiane w Polsce (i różnie wyceniane) to m.in. pszenica, jęczmień i owies. Zarzucił, że wysokość orzeczonego odszkodowania nie odpowiadała prawu. Nie została bowiem ustalona w sposób zgodny z § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. nr 23, poz. 205).

Zgodnie z tym przepisem, cenę nieruchomości ustala się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do tego zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Podkreślił, że wysokość odszkodowania w przedmiotowej sprawie nie opierała się na "sztywnych stawkach", a na fluktuującej cenie skupu żyta. Biegły winien za podstawę do wyliczenia odszkodowania przyjąć kwotę co najmniej 1.753 zł, czyli cenę skupu 1 kwintala żyta w 1983 r. (źródło: rocznik statystyczny Województwa [...] 1986, s. 397, w aktach sprawy). Wówczas kwota należnego odszkodowania wyniosłaby co najmniej 2.191.688 zł, czyli o 3.751 zł więcej od kwoty odszkodowania faktycznie przyznanego (2.187.938 zł).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie; podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że błędne jest sugerowanie się cenami wskazanymi w roczniku statystycznym z 1983 r., bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda w decyzji z [...] stycznia 2016 r., ceny podane w tym roczniku są średnią cen obowiązujących w całym kraju z danego roku. Zgodnie z zarządzeniem z 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według ceny żyta obowiązującej w dniu jej sprzedaży, a zatem w dniu jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Na podstawie przedstawionego przez wnioskodawców rocznika statystycznego nie można wywodzić, że na danym terenie, w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, tj. 27 czerwca 1983 r. nie obowiązywała cena 1750 zł za 1 kwintal żyta. Minister podkreślił, że w aktach administracyjnych organu wojewódzkiego znajdują się inne opinie biegłych wydawane w tym samym czasie, w których biegli również przyjęli cenę 1750 zł za 1 kwintal żyta. Wbrew twierdzeniom skarżących cena 1 kwintala żyta ustalona przez biegłego B. B. była ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie kwestionowanej w tym trybie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie.

W postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA z 7.10. 2011 r. II OSK 1521/10). Jeżeli chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z 21.4.2008 r. I OPS 2/08 [ONSAiWSA 2008/5/76]). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1983 r., przyznającej M.N. i Z.N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...], działki nr [...], o pow. 2,70 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - wnioskodawcy powołali przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku z 12.5.2015 r. P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego.

Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.

Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 kpa, czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego koniecznym stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 kpa w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu ponad 30-stu) - w powołaniu się na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa - winien być wzięty pod uwagę przy jej rozpatrywaniu. Rozstrzygnięcie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w niniejszym postępowaniu, zapadło na podstawie art. 10 [ust. 2] ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 [ze zm.]).

Podstawą przyznania tego odszkodowania było zarządzenie Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z [...] czerwca 1983 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym zarządzeniem we wsi [...] przejęto na własność Państwa przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego m.in. działkę nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i działkę nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będące współwłasnością M.N. i Z.N. Nie zasługuje, w ocenie Sądu na uwzględnienie argumentacja skargi, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 utbw, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości także zasad proceduralnych, określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Nie jest więc kwestią oczywistą, że odesłanie to nakazywało również stosowanie art. 22 uztwn, jak sugerują skarżący, z którego wynikało, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Sposób sformułowania art. 9 ust. 1 utbw jest niejednoznaczny. Art. 22 uztwn pomieszczony został w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w Rozdziale 2 tej ustawy, zatytułowanym "Odszkodowania". Wobec tego powstałe wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią art. 9 ust. 1 utbw - nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Nie można twierdzić, że brak przeprowadzenia rozprawy, stanowiłby o nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] grudnia 1983 r., przyznającej M.N. i Z.N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1983 r. działek nr [...], o pow. 2,70 ha i nr [...] o pow. 1,65 ha. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych ta kwestia interpretacyjna pozostawała sporna, a w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1983 r. wyrażano pogląd, że nie ma wymogu przeprowadzenia rozprawy i odpowiednie stosowanie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości kwestii tej nie dotyczy. Trzeba zgodzić się z Ministrem, że wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne.

Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z 1958 r. znajdowały tu zastosowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że przyjęcie w decyzji z [...] grudnia 1983 r., jednej z występujących wówczas interpretacji tego przepisu (zakładającej zbędność przeprowadzania rozprawy) i ustalenie w oparciu o nie przedmiotowego odszkodowania, nie mogło zostać uznane za prowadzące do stwierdzenia wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie miała miejsca oczywistość naruszenia prawa, która polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, skoro kwestia ta była rozbieżnie interpretowana w orzecznictwie Sądów Administracyjnych. Nieprzeprowadzenie rozprawy w rozpatrywanej sprawie nie miało wpływu na wynik tego postępowania odszkodowawczego. Biegły dokonał wyliczenia wartości gruntu i niezamortyzowanych nakładów.

Przy wycenie gruntu ówcześni właściciele nieruchomości otrzymali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Biegły oszacował wartość innych składników, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiących niezamortyzowane nakłady tj. nawozy i koszty "zabożenia" [winno być "założenia użytku zielonego i założenia"] pastwiska na ["łączną"] kwotę 48.512 zł, i taką kwotę przyznano decyzją z [...] grudnia 1983 r. Ostatecznie byłym właścicielom tytułem odszkodowania przyznano kwotę 2.187.938 zł, podczas gdy w trybie nieważnościowym domagali się o 3.751 zł więcej, a więc kwoty 2.191.688 zł. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że decyzja z [...] grudnia 1983 r., z punktu widzenia skutków, które wywołała, mogłaby być uznana za rażąco naruszającą prawo. Nie wywołała bowiem skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako akt wydany przez organy praworządnego państwa.

Podnoszone przez pełnomocnika skarżących zastrzeżenia do wysokości zastosowanej przez biegłego stawki 1750 zł za 1 kwintal żyta, jako zbyt niskiej i powoływanie się rocznik statystyczny z 1984 r., w którym opublikowano dane z roku 1983, i podano cenę 1767 zł za 1 kwintal żyta - w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie prowadziły do rażącego naruszenia prawa i mogłyby co najwyżej być podnoszone w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z zarządzeniem z 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według ceny żyta obowiązującej w dniu jej sprzedaży, a zatem w dniu jej przejęcia na własność Skarbu Państwa, a ta mogła się różnić na przestrzeni danego roku. Nadmienić należy, że właśnie w postępowaniu nieważnościowym powołanie się na naruszenie art. 8 kpa, tak jak miało miejsce to w niniejszej skardze, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Na niebezpieczeństwo i negatywne skutki zmiany interpretacji norm prawnych w orzecznictwie sądowym zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 uznając, że jest to jedna z przyczyn, która winna wyłączać możliwość podnoszenia w każdym czasie, bez ograniczeń zarzutu rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd działając z urzędu, nie dostrzegł innych podstaw do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną wywiedli M.N., I.N., M.C., K.R., G.R., reprezentowani przez r. pr. R.S., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 2990/16, zarzucając mu naruszenie:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:
2. a) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), nakazujący ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierających szczegółowe uzasadnienie;
3. b) art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] nr [...] z "[...]" [winno być "[...]"] grudnia 1983 r. nie istniała konieczność ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie;
4. c) § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 23, poz. 205) przez przyjęcie, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu;
5. d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z "[...]" [winno być "[...]"] grudnia 1983 r., a w związku z tym nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...];
6. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. nr [...], mimo tego, że organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 1983 r. obarczonej wadą nieważności w związku z naruszeniem ww. przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
8. b) art. 141 § 4 ppsa zdanie pierwsze przez:
9. - błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w grudniu 1983 r. właściciele wywłaszczanych nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości;
10. - nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192);
11. - nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do przytoczonych w skardze wyroków WSA w Warszawie z: 5.5.2016 r. IV SA/Wa 450/16; 4.4.2016 r. IV SA/Wa 3760/15; 14.7.2010 r. I SA/Wa 286/10.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 60-65 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy były zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego były funkcją zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 2.a i b petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwiony.

Ustawodawca w art. 9 ust. 1 utbw wskazał, że "Za grunty przejęte na własność państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 utbw nie jest jednoznaczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie to odnosi się do innych norm, niż materialnoprawne (zawarte w Rozdziale 2 ustawy z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania"). Ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 uztwn, znajdującym się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" wskazuje, że pierwszeństwo dotyczy stosowania przepisów ustawy z 1961 r. - zwłaszcza w zakresie przepisów postępowania. Skoro ustawodawca nie wymagał prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przejęcie na własność państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 art. 8 utbw następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej [w dniu wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, na skutek likwidacji prezydiów powiatowych rad narodowych] – zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] Naczelnika Gminy [...] o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność państwa - art. 8 ust 3 utbw, nie zaś w trybie decyzyjnym), to przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (obligatoryjne w postępowaniu na podstawie ustawy z 1958 r.; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 186, uw. 1), w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 1961 r. obligatoryjnym nie było.

Wskazuje na to inny charakter postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1961 r. (które nie kończyło się decyzją wywłaszczeniową) i systematyka ustawy z 1958 r. (art. 22 uztwn znajdował się w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", nie zaś w Rozdziale 2 "Odszkodowania". Art. 9 ust. 1 utbw gwarantował byłemu właścicielowi, że przejęcie gruntów na własność państwa nastąpi za odszkodowaniem (nie było nacjonalizacją), które to odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. (zasady te regulowały przepisy Rozdziału 2 "Odszkodowania"), z uwzględnieniem postanowień ustawy z 1961 r. W podstawie prawnej decyzji z [...] grudnia 1983 r. Naczelnik prawidłowo powołał art. 10 ust. 2 utbw, art. 8 ust. 4-5 i art. 14 uztwn - wszystkie znajdujące się w Rozdziale 2 "Odszkodowania" ustawy z 1958 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja odszkodowawcza, podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 utbw nie była decyzją wywłaszczeniową, wydaną po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego.

Jej treść ograniczała się wyłącznie do orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomości, które zostały wywłaszczone wcześniej w drodze odrębnego aktu - in casu - zarządzenia z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] Naczelnika Gminy w [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z 1983 r. nr [...], poz. [...], s. 75) Nie wszystkie standardy, które winna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również decyzji rozstrzygającej nie o odjęciu własności, lecz o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jest tak niezależnie od tego, czy chodzi o standardy wyznaczone przez obecnie obwiązujące ustawodawstwo, zwłaszcza przez art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946), czy też te, niewątpliwie obniżone, jakie przyjmowano w realiach prawnych i politycznych, w jakich wydano zarządzenie z [...] kwietnia 1983 r. i decyzję z [...] grudnia 1983 r. Ma to w sprawie znaczenie kluczowe.

O ile bowiem dominuje pogląd, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy "po wysłuchaniu opinii biegłych" stanowiło istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego i rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., o tyle stosowanie tego przepisu było co najmniej kontrowersyjne w przypadku decyzji orzekającej tylko o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (odpowiednio - wyrok NSA z: 10.3.2015 r. I OSK 1534/13; 25.1.2019 r. I OSK 1824/18, Lex 2630328). Nie można podzielić przekonania prezentowanego w skardze kasacyjnej, że ustawodawca, dodając słowa "ustala się" (w stosunku do słów "wypłaca się", użytych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - Dz. U. nr 27, poz. 192), w istocie zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie z 1958 r., w tym w szczególności należało opinie biegłych dotyczące wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się stanowisko przeciwne, akcentujące, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. - jak można mniemać, celem uproszczenia procedury zmierzającej do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - nie zawierał odesłania do ustawy z 1958 r. w ogólności, tj. niejako do wszystkich jej przepisów, lecz do przewidzianych w niej zasad ustalania i wypłaty odszkodowania - do regulacji zamieszczonych w jej Rozdziale 2 "Odszkodowania" (wyrok NSA z: 7.6.2018 r. I OSK 1750/16, Lex 2521504; 17.7.2018 r. I OSK 2040/16, Lex 2548285). Art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., znajdował się w jej rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", zatem w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie było konieczne stosowanie art. 22 uztwn.

Czyni to zarzut niezastosowania art. 22 uztwn nieusprawiedliwionym.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. oraz w zw. z art. 22 uztwn nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za uznaniem, że decyzja z [...] grudnia 1983 r. rażąco narusza prawo, nie przemawiał charakter norm prawnych, których naruszenia dopatrywał się autor skargi kasacyjnej, a co zostało zbadane podczas kontroli zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów 1.a i b petitum skargi kasacyjnej. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się współcześnie doktryna (J. Borkowski/B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 874-875, nb 55).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja z [...] grudnia 1983 r. rażąco nie naruszyła prawa.

W sprawie nie doszło do naruszenia § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 23, poz. 205). Sąd I instancji trafnie uznał, że właściwe było przyjęcie przez biegłego B. B. w opinii szacunkowej ceny 1 q żyta (mimo, że biegły w obu opiniach użył słowa "zboża", to nie ulega wątpliwości, że miał na uwadze żyto), którego cena w dniu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa (odpowiadającej pojęciu "w dniu jej [nieruchomości] sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej" - § 2 ust. 1 zarządzenia), nie zaś ceny 1 q żyta w kwocie 1767 zł (jak na s. 406, w tabeli 10, Rocznika Statystycznego GUS z 1984 r. – jak na s. 3 wniosku z 20 maja 2015 r.; bądź 1.753 zł jak niekonsekwentnie na s. 5 skargi z 17 października 2016 r. i s. 5 skargi kasacyjnej). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że kwota w Roczniku Statystycznym GUS dotyczyła całego roku 1983 r. i nie ma podstaw do przyjęcia, że w dniu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa wynosiła dokładnie 1767 zł/1 q żyta (bądź - jak w skardze - 1.753 zł/1 q żyta).

Różnica 3.751 zł, w stosunku do przyznanej decyzją z [...] grudnia 1983 r. kwoty 2.187.938 zł jest w istocie symboliczna i skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia (którego trafnie Sąd I instancji się nie dopatrzył), nie mogły przemawiać za uznaniem, że decyzja odszkodowawcza rażąco naruszała prawo (s. 14-15 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2990/16). Nie doszło do naruszenia normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, skoro - jak to wyżej podniesiono - nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., art. 22 uztwn.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo pewnym nieprezyjnym sformułowaniom, przyjętym za Ministrem w części historycznej) odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w 1983 r. właściciele wywłaszczanych nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalane zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości, przy czym stawki odszkodowania uległy – także na zasadzie mnożnikowej – zgodnie z zarządzeniem Naczelnika z [...] sierpnia 1983 r. Biegły prawidłowo uwzględnił wszystkie istotne elementy, składające się na wysokość odszkodowania: powierzchnię gruntów według poszczególnych klas gruntów (wpływających na stawki szacunkowe 1 ha gruntu, wyrażone w kwintalach żyta, zgodnie z zarządzeniem z [...] września 1982 r.); zaliczenie wsi [...] do strefy ekonomicznej wiejskiej, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] z [...] stycznia 1972 r. Prezydium Powiatowej rady Narodowej w [...]; zarządzenie z [...] sierpnia 1983 r. nr [...] Naczelnika Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty przejmowane we wsi [...] pod tereny budowlane. Wyliczenia te skrupulatnie sprawdził Wojewoda (s. 5-7 uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2016 r.), a trafnie aprobował je Minister i Sąd I instancji.

Sąd I instancji w sposób dostateczny odniósł się do rozwiązań prawnych, zawartych w ustawie z 1961 r. i w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192). To autor skargi kasacyjnej, stawiając ów zarzut, winien był starannie uzasadnić, w czym upatruje odmienności rozwiązań prawnych. Wskazanie użycia innych słów -"ustala się i wypłaca" - art. 9 ust. 1 utbw; "wypłaca się" - art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. (s. 6 skargi kasacyjnej) nie podważyło argumentacji Sądu I instancji, bowiem obie te regulacje zawierają analogiczne treści normatywne. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny podczas analizy zarzutu 1.a.

Sąd I instancji nie miał podstaw do odniesienia się do wyroków wskazanych w skardze, jako że zapadły one w konkretnych sprawach. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.7.2010 r. I SA/Wa 286/10 zapadł ponad 6 lat przed wyrokiem IV SA/Wa 2990/16, nie należy zatem do wyroków aktualnych; nie został on poddany kontroli kasacyjnej. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5.5.2016 r. IV SA/Wa 450/16 i 4.4.2016 r. IV SA/Wa 3760/15, zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z - odpowiednio: 17.7.2018 r. I OSK 2040/16 i 7.6.2018 r. I OSK 1750/16, a skargi w każdej z tych spraw Naczelny Sądy Administracyjny oddalił.

Skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).