Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 lutego 2018 r. po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Rzeszów na bezczynność Starosty Rzeszowskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w punkcie 1. zobowiązał Starostę Rzeszowskiego do załatwienia wniosku J. S., J. B. i B. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji uznając skargę za zasadną wskazał, że objętą skargą bezczynność Starosty Rzeszowskiego wywodzono wobec niezałatwienia sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], obr. [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów (odpowiadającej części dawnych pgr [...] gm. Z.). Wnioskodawcą w tej sprawie byli J. S., J. B. i B. B., którzy wystąpili z odrębnymi wnioskami odpowiednio w dniach: [...] kwietnia 2014 r., [...] maja 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od załatwienia tej sprawy, wyznaczając jednocześnie w to miejsce Starostę Rzeszowskiego. W dniu [...] października 2014 r. Starosta zwrócił się do wnioskodawców o przedłożenie odpowiednich dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku poprzednich właścicieli gruntu oraz złożenie wniosków o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców.
Motywując konieczność złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców organ powołał się na treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej: u.g.n.). W dniu [...] października 2017 r. Starosta Rzeszowski poinformował strony, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości został pozostawiony bez rozpoznania.
W ocenie Sądu I instancji istotnym w opisanych warunkach sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 (publ. OTK-A 2015/7/101), w którym stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu złożonego wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, wspartym obowiązującą wówczas linią orzeczniczą i doktryną, że wniosek powinien został złożony przez wszystkich współwłaścicieli (lub ich spadkobierców).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Starosta Rzeszowski, reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Starosta Rzeszowski pozostawał w bezczynności w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy tymczasem organowi bezczynności przypisać nie można, skoro podjął czynności uzasadnione według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili rozpoznawania sprawy. Tym samym gdyby Sąd doszedł do prawidłowego wniosku, iż Staroście Rzeszowskiemu nie można przypisać bezczynności w sprawie, to wyrok przybrałby odmienne brzmienie w postaci oddalenia skargi na bezczynność w całości, W ocenie skarżącego kasacyjnie organu jedynie takie rozstrzygnięcie Sądu winno zasługiwać na aprobatę w niniejszej sprawie.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji powyższego uznanie, że możliwym jest badanie skargi na bezczynność organu przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. w dacie późniejszej niż postępowanie toczące się przed organem administracji, któremu zarzucana jest bezczynność.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Rzeszów wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że Sąd I instancji - wbrew przywołanemu przepisowi - nakazał uwzględnić stan prawny, który uległ zmianie z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14. Jak wywodzi skarżący kasacyjnie organ, istotne w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zaszły przesłanki warunkujące podjęcie czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (tj. czy wezwanie wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było zasadne). Jego zdaniem, skoro w czasie postępowania toczącego się przed Starostą Rzeszowskim obowiązywał art. 136 ust. 3 u.g.n., to nie było wówczas podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia przez organ, jak tylko pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Odmawiając słuszności przywołanej argumentacji podkreślić trzeba, że jak stanowi art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Jak podkreśla się w doktrynie (patrz: M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, wyd. Sejmowe, 2016), w każdym przypadku wyroku afirmatywnego, mimo że TK nie derogował zaskarżonego przepisu, system prawny ulega zmianie.
Każdy wyrok wydany przez Trybunał jest implementowany do systemu prawa, a organy władzy publicznej nie mogą tego istotnego elementu systemu prawnego pomijać w procesie dalszego stosowania prawa. (...) W nauce prawa wskazuje się, iż derogacja trybunalska w sferze stanowienia prawa ma skutki takie jak derogacja dokonywana przez prawodawcę - skutki derogacji abrogans, czyli takiej, w której uchylonych postanowień aktu prawnego nie zastąpiono nowymi. Jest to negatywna czynność prawodawcza, której efektem jest zniesienie przepisu. Żaden przepis nie wskazuje, w jaki techniczny sposób należy przeprowadzić taką derogację. Nie określa tego ani konstytucja, ani ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani w końcu Zasady techniki prawodawczej. Rozwiązaniem przyjętym w praktyce legislacyjnej i niekwestionowanym w nauce prawa jest pominięcie przepisu, co do którego negatywnie orzekł Trybunał Konstytucyjny w tekście prawnym.
Przenosząc powyższe do warunków niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie w dniu jego ogłoszenia, tj. 24 lipca 2015 r. i wprowadził istotną zmianę w postępowaniach związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności poprzez stwierdzenie, że brak współdziałania wszystkich współwłaścicieli w postępowaniu zwrotowym lub trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców, nie może stać na przeszkodzie dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Fakt wystosowania w dniu 1 października 2014 r. przez organ wezwania do wnioskodawców o uzupełnienie powyższych danych oraz o złożenie wniosków zwrotowych przez pozostałych współwłaścicieli, a więc jeszcze przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, nie może pozbawiać wywołanego przez ten wyrok skutku w postaci konieczności uwzględnienia derogacji przepisu stanowiącego podstawę prawną wystosowanego wezwania.
W takich warunkach odpowiednią reakcją organu wobec takiego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powinno być pominięcie tej normy prawnej we wskazanym zakresie, co skutkować powinno przystąpieniem do rozpoznania złożonych w tej sprawie wniosków zwrotowych.
Wobec powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który ustala m.in. skutek uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność poprzez zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Warunki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu zmian będących wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, który wszedł w życie w dniu 24 lipca 2015 r., uprawniały Sąd I instancji do uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie organu do załatwienia złożonych wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.