Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 czerwca 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/4110/776/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 7 listopada 2022 r. Burmistrz N. odmówił W. B. (dalej: skarżąca) przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dodatek węglowy nie może zostać przyznany z uwagi na to, że skarżąca złożyła kolejną deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania 29 sierpnia 2022 r., zatem po ustawowym terminie wyznaczonym do 11 sierpnia 2002 r., stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.). Jednocześnie z deklaracji tej nie wynikało, aby dotyczyła ona źródła ciepła (spalania) uruchomionego po 1 lipca 2021 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że od 30 listopada 2018 r. do chwili obecnej jedynym źródłem ogrzewania budynku mieszkalnego, w którym gospodaruje jest piec, a ekogorszek jedynym opałem jaki stosuje. Piec zakupiła w ramach programu pomocy realizowanej na terenie Gminy, w którym jednym z wymogów było usunięcie starego pieca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 19 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium, podobnie jak organ I instancji, wskazało, że zgodnie z danymi widniejącymi w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) skarżąca w deklaracji z 9 marca 2022 r. dotyczącej źródeł ciepła i spalania paliw zgłosiła kocioł na paliwo stałe z funkcją c.o. i c.w.u., a jako stosowane paliwo - "inny rodzaj biomasy". W kolejnej deklaracji, tj. złożonej 29 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała kocioł na paliwo stałe jako źródło c.o. i c.w.u. oraz ogrzewanie elektryczne jako źródło c.w.u., a jako stosowane paliwo – węgiel i paliwa węglopochodne. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z CEEB na 11 sierpnia 2022 r., a wszelkie oświadczenia oraz korekty zgłoszonej po tej dacie nie mogły być uwzględniane w toku postępowania o przyznanie dodatku węglowego.
Skoro zatem w deklaracji aktualnej na 11 sierpnia 2022 r. zgłoszono kocioł na paliwo stałe jako główne źródło ogrzewania, jednak stosowanym paliwem nie był węgiel, dodatek węglowy nie może zostać przyznany.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że od 2018 r. jest związana pięcioletnią umową i nie posiada innego źródła ogrzewania niż ujęty w deklaracji kocioł. Co więcej w kotle tym, czego nie wziął pod uwagę organ, nie da się palić niczym innym jak tylko ekogroszkiem. Wyjaśniła też, że nieświadomie, nie mając wiedzy w tym temacie, podała w pierwszej deklaracji, że stosuje do ogrzewania "inny rodzaj paliwa".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, tj.: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Stąd ustalenie w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe, którym jest inny rodzaj biomasy istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego.
Co jednak istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 3 u.d.w. paliwo stałe, które spalane jest w głównym źródle ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca przedłożyła w toku postępowania dokumenty, z których wynikało, że zainstalowała w domu piec węglowy (eko-groszek) i to na dodatek w ramach realizacji unijnego programu dotyczącego obniżenia niskiej emisji na terenie Gminy N. Organy ustaliły zatem w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżąca będąc świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., poczynione przez organy ustalenie Sąd I instancji uznał za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącej.
Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącej, a treścią ujawnioną pierwotnie w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej, szczególnie, że skarżąca w dniu 29 sierpnia 2022 r. dokonała korekty ww. deklaracji wskazując węgiel i paliwa pochodne jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego. Ponadto zarówno na etapie odwołania oraz wraz ze skargą skarżąca przedłożyła dokumentację poświadczającą faktyczne zainstalowanie w zajmowanym budynku pieca na paliwo określone w art. 2 ust. 3 u.d.w.
Zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. Powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Kolegium wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji paliwa stosowanego w źródle ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jaki rodzaj paliwa figurował w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Sąd I instancji wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, iż na mocy art. 50 ust. 1 pkt g) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U.2022.1967 ze zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca", doszło do istotnej nowelizacji przepisów u.d.w., tj. dodania po art. 2 ustępie 15, ustępów 15a – 15e, a w związku z tym weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego nie powinna polegać jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r., do czego sprowadzały się ustalenia organów w niniejszej sprawie. Wymienione wyżej przepisy przewidują bowiem możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia lub zweryfikowania okoliczności istotnych dla przyznania dodatku węglowego.
W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Sąd I instancji uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a, w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.w. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania do centralnej ewidencji emisyjności budynków następującego źródła ciepła: kocioł na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa jako źródła c.o. i c.w.u., ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa w postaci "inny rodzaj biomasy", jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy,
- 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 15a – 15e i ust. 15f i 15g u.d.w. poprzez nakazanie stosowania tych przepisów, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, kiedy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej,
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1692 ze zm., dalej: u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez urządzenia grzewcze wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w.
W analizowanym przypadku należy dostrzec, że skarżąca w zakreślonym przez prawo terminie zgłosiła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Zadeklarowała wówczas spalanie w nim innego rodzaju biomasy. Z okoliczności sprawy wynika także, że skarżąca w dniu 29 sierpnia 2022 r., dokonała korekty powyższej deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków przez zgłoszenie innego rodzaju paliwa stosowanego w kotle, tj. węgla i paliw węglopochodnych. Wobec sprzeczności pomiędzy oświadczeniem złożonym we wniosku o dodatek węglowy, a treścią deklaracji złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków przed dniem 11 sierpnia 2022 r., skorygowanej w deklaracji z 29 sierpnia 2022 r., niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawczyni.
Trafnie stwierdził Sąd I instancji, iż wątpliwości te powinny być w niniejszej sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte, bowiem tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygniecie może odpowiadać prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które rzeczywiście ogrzewają swoje gospodarstwo domowe wskazanym w tym przepisie urządzeniem grzewczym opalanym paliwem stałym. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony wartościują dane wynikające z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w sytuacji ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 u.d.w. w istocie podważa, wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy materialnej jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Niestaranny sposób sformułowania przez ustawodawcę pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadził do szerokiej nowelizacji tej ustawy w zakresie doprecyzowania warunków przyznania dodatku węglowego, w tym dodania po art. 2 ust. 15 kolejnych ustępów.
Wśród wprowadzonych zmian ustawodawczych istotne znaczenie ma treść art. 2 ust. 15g u.d.w. Przepis ten został wprowadzony do systemu prawnego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 114) i obowiązuje od 2 listopada 2022 r., mając zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 2 listopada 2022 r.
Przepis ten, co najmniej jako systemowe wskazanie interpretacyjne, znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on natomiast, iż dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.w., nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
- 1. W takiej sytuacji wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Powyższa regulacja, podobnie zresztą jak i przepis art. 2 ust. 15f u.d.w., dodany na podstawie ww. art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r., wskazuje wyraźnie, iż to rzeczywisty sposób ogrzewania gospodarstwa domowego organy winny uwzględnić w razie rozpoznawania wniosku o dodatek węglowy. Informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie mają natomiast znaczenia. Jeżeli zatem brak zgłoszenia sposobu ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie stanowi przeszkody w przyznaniu dodatku węglowego, to tym samym takiej przeszkody nie powinna stanowić ewentualna rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem zadeklarowanym w powyższej ewidencji. Sprzeczność ta może być natomiast źródłem ewentualnej odpowiedzialności karnej podmiotu składającego nieprawdziwe deklarację lub zgłoszenie. W postępowaniu o dodatek węglowy organ winien natomiast uwzględnić stan rzeczy ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.).
Sąd I instancji słusznie także zauważył, że w niniejszej sprawie organy nie uwzględniły, że na mocy art. 50 pkt 1 lit. g) ustawy zmieniającej, która weszła w życie 20 września 2022 r., doszło do nowelizacji przepisów u.d.w., w ten sposób, że dodano do art. 2 u.d.w. ust. 15a – 15e. Przy czym art. 52 ustawy zmieniającej, będący przepisem intertemporalnym, jednoznacznie wskazał, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Mając na uwadze powyższą nowelizację trafnie Sąd I instancji dostrzegł, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny i nie może polegać wyłącznie na sprawdzeniu danych widniejących w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. powinien być zatem ustalony w oparciu także o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 2 ust. 15a u.d.w. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Na gruncie tych przepisów ogólne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu sprawy wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., jest nieuprawnione.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Jak już była o tym mowa powyżej, zakres owego wywiadu środowiskowego jest bardzo szeroki i z przepisów u.d.w. nie można wyprowadzić jego ograniczenia wyłącznie do kwestii stanu osobowego gospodarstwa domowego. Wypada uznać, iż wywiad ten obejmuje wszelkie kwestie związane z ogrzewaniem gospodarstwa domowego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że pominięcie przez organy informacji, iż skarżąca dokonała w dniu 29 sierpnia 2022 r. korekty deklaracji co do rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle na paliwo stałe, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 2 ust. 15a – 15e u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., rozwiniętą w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek działając na podstawie przepisów prawa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy. Z obowiązku tego organy w badanej sprawie wywiązały się nienależycie, pomijając konieczność wyjaśnienia kwestii faktycznego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.
Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.