Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 481/12, oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostce ewidencyjnej [...] (dzielnica [...]) zmiany podmiotowej polegającej na wykreśleniu miasta stołecznego Warszawy jako władającego działką ewidencyjną o nr [...] z obrębu [...], stanowiącą własność S. Spółka z o.o., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. W punkcie 2 decyzji, organ odmówił wpisania S. Spółka z o.o. jako władającego przedmiotową działką ewidencyjną.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż sporna działka nr [...] położona jest w Warszawie w dzielnicy [...] przy ulicy K. w obrębie [...]. Jej powierzchnia wynosi 0,0035 ha i stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Natomiast wedle zapisów w ewidencji gruntów obszar ten oznaczony jest symbolem Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) i jest własnością S. Sp. z o.o. Jako władający tą działką wpisane jest m.st. Warszawa, który to zapis wynika z wcześniejszych wpisów w ewidencji gruntów.
Zgodnie z zapisami w KW [...] przedmiotowa nieruchomość składa się z kilku działek ewidencyjnych (m.in. nr [...]) o ogólnej powierzchni 689 m2, a własność wpisana jest na rzecz S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Miasto stołeczne Warszawa wnioskiem z 14 września 2010 r. wystąpiło do Sądu Rejonowego [...] o zasiedzenie nieruchomości składającej się m.in. z przedmiotowej działki nr [...]. Jak wynika jednak z uzyskanej od stron informacji, postępowanie w tej sprawie nie zostało jednak dotychczas prawomocnie zakończone.
Organ stwierdził, iż w myśl art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.
Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie pozostawia wątpliwości fakt, iż zgodnie z zapisami w księdze wieczystej przedmiotowa nieruchomość stanowi własność prywatną, a nie państwową lub samorządową, zatem w myśl ww. art. 20 ust. 2 brak podstaw prawnych do ujawnienia osoby władającego w ewidencji gruntów i budynków. Stan ten mogłoby zmienić jedynie prawomocne orzeczenie sądu.
Organ podkreślił, że zawarty w przepisach przejściowych i końcowych art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje w tym przypadku podstawy do ujawnienia osoby władającego. Stanowi on bowiem, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.
W ocenie organu odwoławczego, nie można przedmiotowego przepisu rozumieć, jak stara się to interpretować odwołujący, iż w każdym przypadku występowania sporu o własność możliwe jest pozostawienie wpisu władającego, jeżeli był on ujawniony w ewidencji na podstawie wcześniejszych przepisów. Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że ww. przepis znajduje się w rozdziale 10 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", co oznacza, iż ustawodawca przewidywał, że stan w ewidencji, w którym ujawnione pozostają osoby władające także do innych gruntów niż samorządowe lub państwowe, będzie miał charakter tymczasowy i przejściowy do czasu uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości.
Organ stwierdził, że nie ma przy tym wątpliwości, iż od chwili założenia dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej, tj. od 2000 roku, stan prawny tej nieruchomości jest uregulowany. Organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja w żadnym stopniu nie rozstrzyga w czyim faktycznym posiadaniu pozostaje przedmiotowa działka i od jak dawna to posiadanie jest wykonywane.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie wykreślenia z ewidencji gruntów m.st. Warszawy jako władającego działką ew. nr [...] w obrębię [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) poprzez naruszenie interesu prawnego m.st. Warszawy, w związku z wykreśleniem z ewidencji gruntów i budynków miasta stołecznego Warszawy jako władającego działką nr [...] w obr. [...], położoną w Warszawie przy ul. K. oraz błędne zastosowanie art. 20 ust. 2 tej ustawy, gdy tymczasem nie ma on zastosowania w niniejszym stanie faktycznym i prawnym.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wywodził, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego oraz wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący motywował, że historia wpisów dotycząca działki ewidencyjnej nr [...] w obr. [...] w ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni 47 lat (od 1964 r. do 2011 r.) dowodzi, że m.st. Warszawa, a wcześniej jego poprzednicy prawni, władali tą działką przez wszystkie te lata, a nawet wcześniej, jeszcze przed założeniem ewidencji gruntów (przynajmniej od roku 1961 – ul. B.). Dlatego też wpis władania m.st. Warszawy stanowi gwarancję dla władającego, że do czasu uregulowania prawa własności przedmiotowego gruntu, niestanowiącego własności państwowej lub komunalnej, na rzecz m.st. Warszawy, będzie ono wykazywane jako podmiot w ewidencji gruntów.
Skarżący zaznaczył też, że art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż: "W ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego". Zdaniem skarżącego więc, zastosowanie ma art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zaś – jak błędnie wskazał organ – art. 20 ust. 2 tejże ustawy.
Ponadto skarżący podkreślił, że celem przepisu przejściowego, jakim jest art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest uregulowanie stanu prawnego na rzecz władającego, nie zaś podmiotu, który wpisany jest jako właściciel gruntu. Wobec powyższego, do czasu wpisania m.st. Warszawy jako właściciela ww. działki, w ewidencji gruntów, jako władający, powinno być wpisane m.st. Warszawa jako jej faktyczny posiadacz.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.
W ocenie Sądu, z przepisu tego wynika wprost, iż władający może być wpisany do ewidencji gruntów i budynków jedynie w sytuacji, gdy grunty stanowią własność państwową lub samorządową. Działka, której dotyczy przedmiotowa sprawa, oznaczona ewidencyjnie nr [...], ma urządzoną księgę wieczystą i w niej jako właściciel wpisana jest S.Spółka z o.o. Oczywistym więc jest, iż nieruchomość ta nie stanowi własności państwowej ani samorządowej. Nie mogą więc mieć do niej zastosowania regulacje zawarte w art. 20 ust. 2 pkt 1 pozwalające na wpisanie do ewidencji gruntów, poza właścicielem, władającego.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że wyjątek od powyższej reguły stanowi zawarty w przepisach przejściowych art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według Sądu, wyżej wymieniony przepis miał stanowić gwarancję dla władającego gruntem, że do czasu uregulowania prawa własności, w odniesieniu do gruntu niebędącego własnością państwową, ani samorządową, będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów i budynków.
Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja uzasadniająca zastosowanie powyższego przepisu nie zachodzi, albowiem prawo własności jest uregulowane na rzecz S. Spółki z o.o. i podmiot ten wpisany jest do księgi wieczystej jako właściciel.
I tak, zdaniem Sądu, nie można mówić o braku uregulowania kwestii własnościowych w odniesieniu do działki gruntu oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. W związku z powyższym zasadnie organ zauważył, iż nie może mieć zastosowania art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Celem tego przepisu było bowiem wpisanie osoby władającej w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności państwowej ani samorządowej jedynie w sytuacji, gdy kwestie prawa własności nie były uregulowane. Umieszczenie tego przepisu w części zawierającej przepisy przejściowe i końcowe ustawy wyraźnie przesądzało, że miały to być jedynie sytuacje przejściowe. Brak jest w takiej sytuacji podstaw, aby miasto st. Warszawa było wpisane w ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością niestanowiącą własności państwowej czy samorządowej.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że przyjęcie takiego stanowiska uzasadnione jest faktem toczącego się postępowania o zasiedzenie tej nieruchomości przez m.st. Warszawę, które w pierwszej instancji, wyrokiem Sądu Rejonowego [...] zakończyło się oddaleniem wniosku o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie działki nr ew. [...].
Fakt bowiem toczącego się w tym przedmiocie postępowania przed sądem powszechnym nie ma znaczenia dla dokonywanych wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie przed sądem powszechnym zmierza do wykazania, że w drodze zasiedzenia skarżąca nabyła prawo własności, a więc de facto do stwierdzenia, że od określonej daty prawo to przysługuje jej, a nie S. Spółce z o.o.
Zdaniem Sądu I instancji, oczywistym jest, że postępowanie to zmierza do uregulowania kwestii własnościowych nieruchomości, ale w innym znaczeniu aniżeli jest o tym mowa w art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym zakresie Sąd podkreślił, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość nie ma w ogóle uregulowanego stanu prawnego, tj. gdy właściciel nieruchomości nie jest znany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zamieścił wniosek o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpoznanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyżej powołanych przepisów, co w rezultacie doprowadziło do wykreślenia w ewidencji gruntów i budynków m.st. Warszawy jako władającego nieruchomością oznaczoną jako działka ew. o nr [...] z obrębu [...].
Uzasadniając tak sformułowany zarzut, skarżący kasacyjnie podniósł, iż, wbrew stanowisku Sądu I instancji, użyty w art. 51 ww. ustawy zwrot "oprócz" oznacza "ponadto, poza tym, dodatkowo". Z takiego zatem brzmienia przepisu nie można wywodzić twierdzenia, że przepis ten dotyczy tylko sytuacji, gdy właściciel nie jest znany. Powołany przepis stanowi bowiem odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 20 ust. 2 ustawy, jest przepisem przejściowym i dotyczy sytuacji, w której władający ubiega się o tytuł własności do nieruchomości, co miało też miejsce w niniejszej sprawie.
Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że fakt władania działką ew. o nr [...] przez Skarb Państwa, a potem przez gminę jest bezsporny, ponieważ od 1972 r. teren ten stanowił drogę publiczną – ulicę B., która była urządzona i konserwowana przez poprzedników prawnych m.st. Warszawy. Następnie była tam prowadzona budowa Parku [...], która to budowa trwała w latach 1976-1978, a począwszy od 1997 r. wykonywane są prace modernizacyjne parku, który zajmuje obszar o łącznej powierzchni 20 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu NSA nie mógł odnieść się do kwestii związanych z występowaniem w niniejszej sprawie Prezydenta m.st. Warszawy w podwójnej roli, zarówno w charakterze organu wydającego decyzję w pierwszej instancji (w ramach wykonywania powierzonych zadań starosty), jak i reprezentującego stronę postępowania – gminę m.st. Warszawy, która wniosła od tej decyzji odwołanie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z mającym podstawowe znaczenie przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (to znaczy oprócz informacji o charakterze przedmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego): właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Przepis art. 20 ust. 4 cytowanej ustawy przewiduje, że Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej.
Zamieszczony w rozdziale 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", przepis art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.
Należy zgodzić się z ugruntowanym poglądem, według którego przepis ten odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Jest to przepis przejściowy, stanowiący gwarancje dla władającego, że do czasu uregulowania prawa własności gruntu niestanowiącego własności państwowej lub samorządowej, będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów i budynków (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1260/99, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W okresie przejściowym utrwala się jedynie stan władania istniejący w chwili wejścia w życie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do wykazania osoby władającego, muszą być jednak spełnione przesłanki wynikające z hipotezy art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wykazanie może nastąpić w ewidencji założonej na podstawie przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, do czasu uregulowania tytułu własności. Wreszcie, z brzmienia art. 51 oraz usytuowania tego przepisu w ustawie, wynika, że wykazaniu podlega osoba władająca w dniu wejścia w życie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Uregulowanie tytułu własności stanowi jednak przesłankę negatywną dalszego wykazywania osoby władającego. Uregulowanie stanu prawnego skutkuje wykazywaniem w ewidencji gruntów jedynie osoby właściciela (por. wyrok NSA z 29 maja 2013 r., I OSK 2404/11, CBOSA).
W niniejszej sprawie uregulowanie tytułu własności działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] w Warszawie w dzielnicy [...] nastąpiło w 2000 r. na rzecz "S." Sp. z o.o. Działka ta jest obecnie częścią nieruchomości, dla której urządzono księgę wieczystą KW [...]. W tej sytuacji należy przyjąć, iż istniały podstawy do wykreślenia z ewidencji gruntów miasta stołecznego Warszawy jako władającego wskazaną działką ewidencyjną o numerze [...]. Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił działanie organów jako zgodne z obowiązującym prawem.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.