Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 243/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest jedynie aktem woli, mającym na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – Dz. U., poz. 198 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacji KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS).
W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. W sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji, nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie i KAS, bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej J.G. i zostało zaskarżone w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. do właściwego organu II instancji i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną oraz że skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
- 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS, a także w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy, skoro na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- • naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- • naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- • naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- • naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- • naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przepisy p.w.KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.
- 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 nie przewidują sądowej kontroli.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:
- 1. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;
- 2. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS złożył skarżącej kasacyjnie propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, którą przyjęła w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS. Jednocześnie od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie, w którym stwierdziła, że złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy jest dopuszczalna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, przestawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a.
Stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Wskazano ponadto, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej kasacyjnie uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., gdyż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).
Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania przekazania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.
Uznać zatem należy, że odrzucając skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł zgodnie z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).