Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1096/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., nr 659/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 2020 r. nr 204/SD/2020, o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 723 m2. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret z 1945 r.). Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie terenu uwidocznione na zdjęciach lotniczych koresponduje z historyczną dokumentacją powstawania zabudowań dotyczących Fabryki [...] na terenie ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...]. Oznacza to, że dawni właściciele utracili możliwość faktycznego władania gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. Tym samym jedna z przesłanek wynikających z art. 215 u.g.n. nie została spełniona w związku z utratą przez dawnych właścicieli faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w całości podzielił ustalenia organów. W ocenie Sądu, trafnie organy uznały, że z dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod inwestycję polegającą na budowie Zakładu [...], która została zakończona przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z informacji znajdujących się w aktach sprawy Zakład ten istniał już przed 1952 r., a następnie na nieruchomości tej wybudowano obecnie istniejący budynek szkolny z boiskiem sportowym. A zatem prawidłowo orzekły organy, że jedna z przesłanek wynikających z art. 215 u.g.n. nie została spełniona (utrata faktycznego władania nieruchomością przez dawnych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r.).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- naruszenie prawa procesowego, tj.
- art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez błędne uznanie przez organ zdjęć lotniczych, dołączonych do opinii biegłego geodety z dnia 13 maja 2020 r "za dowód pozwalający na ustalenie, iż dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy ww. zdjęcia, niepoświadczone certyfikatem oraz datą ich wykonania, nie mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, 77 § 1 i 3, 75 § 1, 80 i 84 k.p.a., z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych, w tym brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie, że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie przed datą 5 kwietnia 1958 r., podczas, gdy faktyczna utrata władania nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r., co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 15 k.p.a., z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;
- naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 151 p.p.s.a, przez wadliwe przyjęcie, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), tj., że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. poprzednicy prawni Skarżącego utracili faktyczną możliwość władania całością przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przed wskazaną datą taka utrata nie nastąpiła, co w konsekwencji powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
oraz ewentualnie
- art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że rzekoma możliwość czasowego zajęcia nieruchomości oznaczałaby niespełnienie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie - co wynika z akt - przedwojenni właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy nie złożyli wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zaś złożony w dniu 18 listopada 2008 r. wniosek o odszkodowanie okazał się nie spełniać jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. Odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła bowiem z uwagi na niespełnienie przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 roku". Odmawiając słuszności przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji podkreślić trzeba, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., w ujęciu obiektywnym, można mówić w sytuacji, gdy możliwym było ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo. Takim zdarzeniem prawnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest m.in. wskazywana tak przez organy, jak i następnie przez Sąd I instancji - decyzja nr IN.IA/E-952/52, orzekająca o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Budownictwa Miast i Osiedli przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicach [...], [...], [...] i [...] oraz terenu położonego nad brzegiem Wisły naprzeciw ul. [...], zajmowanych przez Zakłady [...], oraz pismo z dnia 24 listopada 1952 r., skierowane przez Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie do [...] nr [...] Zakład [...], adresowane na ul. [...] róg [...], w którym adresat informowany jest, że w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 6 października 1952 r., nr Gm.11-1/314/52, nieruchomości warszawskie przy ulicach [...], [...] i teren nad Wisłą zostaną przekazane adresatowi protokołem zdawczo-odbiorczym dnia 3 grudnia 1952 r. Z tą chwilą nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli, a zatem miało to miejsce przed datą 5 kwietnia 1958 r. Z kolejnych dokumentacji tak papierowych, jak fotograficznych wynika, że nieruchomość zajęta była w dalszym ciągu również po 1958 roku.
Prawidłowo zatem organy administracji uznały, zaś Sąd Wojewódzki tę ocenę podzielił, że skarżący nie spełnił drugiej z przesłanek wymienionych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący kasacyjnie powołując się na niesłuszny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - podnoszą, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do wywiedzenia takiego wniosku. Wspomnieć zatem należy, że w aktualnym stanie prawnym obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, został poszerzony o działanie na wniosek stron. Jeśli zatem organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma miejsce w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie. Na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy określone, istotne dla sprawy fakty, zostały już ustalone. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, we własnym interesie nie powinna ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1626/18, z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4192/18; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazując na niezasadność wskazanych zarzutów rozpoznanych łącznie jako wzajemnie się przenikających wyjaśnić trzeba, że poza sporem jest, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do działki przewiduje dwa warunki dla ustalenia odszkodowania: 1. działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne;
- poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przy czym, oba warunki muszą być spełnione łącznie. Zgodnie zatem z przywołanym przepisem, niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do przyznania odszkodowania. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., organ dokonuje oceny występowania przesłanek w nim wskazanych i w przypadku nie wystąpienia którejkolwiek z nich, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej.
W niniejszej sprawie należało zatem ustalić, czy działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz czy dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości warszawskiej władali lub mieli możliwość władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (pierwsza przesłanka), jednak jak już wskazano i co wynika z niezakwestionowanego skutecznie stanu faktycznego sprawy - nie została spełniona druga przesłanka warunkująca ustalenie odszkodowania odnosząca się do utraty władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie postawiono bowiem skutecznie zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Przypomnieć natomiast należy, że Sąd I instancji stwierdził, że "z dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod inwestycję polegającą na budowie Zakładu [...], która została zakończona przed dniem 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z informacji znajdujących się w aktach sprawy Zakład ten istniał już przed 1952 rokiem, a następnie na nieruchomości tej wybudowano obecnie istniejący budynek szkolny z boiskiem sportowym." Nie ma potrzeby powielać prawidłowo przytoczonych przez organy i Sąd I instancji materiałów dowodowych. Wskazać jedynie należy, że na zdjęciach lotniczych z 1955 r. i z 1960 r. widoczne jest ogrodzenie, a wrysowany przez biegłą geodetę teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się wewnątrz ogrodzonego placu. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1955 r. wskazuje, iż teren ten stanowił plac budowy, na którym realizowane były elementy przedsiębiorstwa państwowego. Na nieruchomości tej wzniesiono już wówczas wielkogabarytowy budynek, który zajmował jej część, z kolei jej pozostała część była wykorzystywana jako plac budowy. Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, zabudowania powstały pomiędzy 20 listopada 1948 r., a rokiem 1955. Powyższy fakt potwierdza karta rejestracji nieruchomości wskazująca, że w 1948 r. na przedmiotowym terenie istniały "stosy gruzu" (rubryka 21 karty "stan techniczny"), w związku z czym nieruchomość należało potraktować jako niezabudowaną na dzień wejścia w życie dekretu (rok 1945). Z kolei ze zdjęcia lotniczego nr N34138-1955-011-2648 wynika, że już w 1955 r. na części przedmiotowej nieruchomości znajdowały się zabudowania i teren był ogrodzony. Z akt sprawy wynika zatem, że w tym okresie na przedmiotowym terenie funkcjonowało przedsiębiorstwo państwowe, bowiem już w 1952 r. teren ten został zajęty pod inwestycję polegającą na budowie Zakładu [...]. Stan zagospodarowania działki wskazywał, że cała sporna nieruchomość już przed 1958 r. została zajęta pod budowę Zakładu. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą jednocześnie do wniosku, że prowadzenie inwestycji polegającej na budowie Zakładu [...] wymagało zajęcia całej spornej nieruchomości pod jego budowę, infrastrukturę i zapewnienie do niego dostępu. Nadto, we wniosku Wnioskodawca podkreślił, że dawna właścicielka nieruchomości - [...] w latach 1941-1945, aż do śmierci, tj. do 31 grudnia 1996 r. przebywała we wsi [...] koło [...]. Wszystko to wskazuje, iż dotychczasowi właściciele nieruchomości nie znajdowali się w jej posiadaniu ani w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., ani przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Inne nie poparte dowodami twierdzenie, w tym sama okoliczność posiadania przez ówczesnego właściciela ww. nieruchomości, choćby w części możliwości władania nią przed określoną w art. 215 ust. 2 u.g.n. datą, winna podlegać inicjatywnie dowodowej stron skarżących na podstawie art. 7 k.p.a., co również nie zostało udowodnione, a zatem uznać należy, że nie miało miejsca w tej sprawie.
Powyższe okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że utrata przez przedwojennych właścicieli faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła już przed 5 kwietnia 1958 r. i utrzymywała się również po tej dacie. Okoliczność bowiem, że na nieruchomości tej do dnia dzisiejszego znajdują się zabudowania szkolne, wybudowane w miejsce zakładu [...], prowadzi do wniosku o utracie faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli przed datą graniczną wskazaną powyżej. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może zaś budzić wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy nie miała ona miejsca.
Nieskuteczny jest tym samym zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego oraz uwzględniły w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. Istota zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej (nie: dowolnej) oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Trudno też uznać za skuteczny zarzut, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający oraz oceniony dowolnie, skoro nie przedstawiono przekonywujących przeciwdowodów świadczących o władztwie nieruchomością byłych właścicieli przed 1958 rokiem, gdy z dokumentacji wynika, że Zakład [...] istniał już w 1952 roku, zaś następnie wybudowano na nieruchomości istniejące do dnia dzisiejszego: szkołę i boisko szkolne z czego w granicach nieruchomości znajduje się wspomniane boisko szkolne.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy dokonał analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego w oparciu o zebrany materiał dowodowy, co nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Fakt, że Wojewoda powielił ustalenia organu I instancji, uznając je za własne, nie może być utożsamiany z nierozpatrzeniem sprawy po raz drugi. Fakt ten nie daje też podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrujący sprawę ponownie wskutek złożenia odwołania był uprawniony, by dokonać oceny sprawy w oparciu o już zebrany materiał dowodowy, co więcej - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - był związany wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1618/21, który wskazał, że organ odwoławczy w oparciu o zebrany materiał dowodowy niezasadnie nie podjął próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie był zatem zasadny także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., określającego zasadę dwuinstancyjności.
Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i słusznie uznały, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Opinia biegłego w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że poprzedni właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione.
Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.