Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2284/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 902/11 oddalił skargę J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.), orzekł o zwolnieniu J. M. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia podjętej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wszczęciem przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Okres tego zawieszenia decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nadal nie zostało zakończone.

Zatem wypełniona została dyspozycja przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., wedle którego funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z fakultatywnych przyczyn rozwiązania stosunku służbowego jest, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia, bowiem początkowy 3 miesięczny okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego.

Przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. również została spełniona.

W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna ma charakter uznaniowy, ale nie można jej zarzucić dowolności. Wykazano bowiem, że zawieszenie funkcjonariusza w obowiązkach służbowych poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby.

Nie można więc zakładać, że brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Organ I instancji wykazał to w uzasadnieniu swojej decyzji, jednoznacznie podnosząc, że z uwagi na fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych pozostali funkcjonariusze zmuszeni są do wykonywania jego obowiązków służbowych, co utrudnia prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej stwierdził również, że organ I instancji przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 7 k.p.a podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy. Podkreślił, że w interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby Celnej leży, aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą, nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Interes społeczny sprzeciwia się dopuszczeniu do służby funkcjonariusza, który nie oczyścił się ze stawianych mu zarzutów popełnienia przestępstwa w służbie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M., domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego- art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa. Naruszenie art. 105 pkt 10 cyt. ustawy, zdaniem skarżącego, polegało również na błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że zwolnienie ze służby w tym trybie może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego decyzja łamie także prawa podmiotowe skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 130 § 1 i § 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. M. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Szefa Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przesłanki przewidziane w tym przepisie zostały spełnione. Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło najpierw na okres 3 miesięcy, na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r., a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony kolejną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Bezspornym jest, że postępowanie karne przeciwko skarżącemu toczy się nadal, co oznacza, że nie ustała przyczyna zawieszenia go w czynnościach służbowych. Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało zatem organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy. Uprawniona też była ocena organu administracyjnego, że waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celnej.

Ustawodawca poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy) stworzył organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Wcześniejsza decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego nie stanowiła tym samym przeszkody do podjęcia decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Decyzje te rozstrzygały o dwóch różnych kwestiach i wydane zostały w oparciu o odrębne przesłanki ustawowe.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało 2 lata i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Organ administracji podejmując decyzję, w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony oraz w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Przywołany przez organ w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 319/07 wydany został wprawdzie w innym stanie faktycznym, jednak poruszona w nim kwestia negatywnego wpływu długotrwałych nieobecności funkcjonariuszy w służbie na funkcjonowanie Służby Celnej jest jak najbardziej aktualna także w niniejszej sprawie.

Organy kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącego. Organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

Sąd I instancji stwierdził również, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy celne prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a., WSA w Warszawie stwierdził, że z treści art. 188 ust. 2 i ust. 4 o Służbie Celnej wynika, że wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania. Dyrektor Izby Celnej w B. był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, bądź też jego uchylenia i rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj:

1. a) uznanie, że istnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, uzasadniającej przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie stanowi przeszkody do zwolnienia skarżącego ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej;
2. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
3. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011r., nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:
2. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
3. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; nie wskazując, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
4. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;
5. 2. art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i rozstrzyganie w treści decyzji o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Nadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Zatem rozstrzygając o zwolnieniu skarżącego ze służby, organ I instancji wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia- decyzja zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie wygasła ani nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie celem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to celowe ze względu na wynik prowadzonego postępowania karnego. W niniejszej sprawie skarżący otrzymując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia może otrzymać wyrównanie. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie prawa podmiotowe skarżącego.

Przyjmując, że organ II instancji realizował upoważnienie do rozstrzygania w drodze uznania administracyjnego, to winien był dokładnie zbadać stan faktyczny, przeprowadzić postępowanie dowodowe oraz zbadać kryteria odnoszące się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. Organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego rozwiązano z J. M. stosunek służbowy. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone po pierwsze upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, a po drugie trwającą nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych.

Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca zapewnił pewną ochronę przed zwolnieniem ich ze służby, ustalając jednocześnie, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że J. M. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Takie postępowanie karne nie zostało zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej w B. wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już znacznie dłuższy niż 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania z J. M. stosunku służbowego, ale okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia celnika ze służby. Organy celne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo bowiem zwróciły uwagę na to, że art.105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie dowodzi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron- interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia J. M. ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres czynności dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej.

Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienie na ich miejsca innych osób. Taka sytuacja powoduje konieczność obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Ponadto w znacznym stopniu wpływa ona na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz na możliwość wywiązywania się przez nie z wszystkich ustawowych obowiązków.

Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w B., dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez blisko 2 lata, a zatem prawie dwukrotnie dłużej niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. Na powyższe problemy kadrowo-organizacyjne organy obu instancji powołały się w uzasadnieniach swych decyzji. Bezzasadne są zatem zarzuty kasatora, że organy nie wykazały, dlaczego uzasadnione było podjęcie na omawianej podstawie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z J. M., który od blisko dwóch lat z powodu zawieszenia nie mógł wykonywać obowiązków służbowych.

Oceniając argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z omawianą formacją oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05).

W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd funkcjonujący w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Nieposzlakowana opinia wiąże się między innymi z poszanowaniem porządku prawnego. Funkcjonariusza, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwa popełnione umyślnie ścigane z oskarżenia publicznego, z całą pewnością –przynajmniej do czasu oczyszczenia go z takich zarzutów- nie można określić jako osoby o nieposzlakowanej opinii niezbędnej do pełnienia służby (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. I OSK 877/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11).

Skoro J. M. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają pełne podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania przez nią wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji.

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w powołanych przez kasatora przepisach, w tym w art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Za nietrafny należy również uznać zarzut, który koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji, gdy wydana została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 23 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Należy z całą doniosłością podkreślić, że przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom kasatora, nie rodzi żadnych uprawnień do pozostawania funkcjonariusza w służbie przez cały okres toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego (na czas bliżej nieokreślony), to przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy), świadczyłoby o tym, że w istocie to nie organy celne lecz organy wymiaru sprawiedliwości prowadzące postępowanie karne miałyby przesądzać o okresie zatrudnienia zawieszonego celnika, a tym samym że regulacja przewidziana w omawianym przepisie stałaby się praktycznie bezprzedmiotowa.

W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby, jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest właśnie umożliwienie rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni i nadal nie może pełnić służby (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11).

Chybione jest także odwoływanie się przez skarżącego do ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności. Po pierwsze, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, prawo do zajmowania urzędu czy stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się między innymi do sfery prawa administracyjnego. Po drugie zaś niezależnie od konsekwencji w sprawach karnych, w których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 OTK-A 2004/9/93).

Ponadto karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, jak tego oczekuje skarżąca. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady domniemanie niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na wszystkie postępowania, w których stosowane są środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02,OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103).

Za całkowicie chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a, gdyż przepisy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. W art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a, a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego jak wydaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej. Artykuł 188 ust.4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi bowiem, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania.

Przepis ten jasno określa, że samo złożenie takich środków odwoławczych – na co bezbłędnie zwrócił już uwagę Sad I instancji-nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko decyzje organów celnych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art.108 k.p.a.), ale także decyzje natychmiast wykonalne z mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w tym decyzje o zwolnieniu ze służby (art.188 ust.2 i 3 w zw. z ust.4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, iż interes skarżącego nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby. J. M. niewątpliwie zainteresowany jest dalszym utrzymaniem stosunku służbowego i otrzymywaniem 50 % uposażenia przysługującego mu w okresie zawieszenia. Jednakże oczywiste również jest, że skarżący prawie przez okres dwukrotnie dłuższy od ochronnego nie wykonywał żadnych obowiązków służbowych i takich czynności wykonywać nadal nie mógł. Dobro Służby Celnej i konieczność zapewnienia tej formacji możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań, wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się jedynie osoby wolne od podejrzeń popełnienia takich przestępstw jak w niniejszej sprawie.

Dlatego interes skarżącego przejawiający się w chęci pozostania w służbie trudno w takiej sytuacji uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę na potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które zadania realizuje Służba Celna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.