Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 15 grudnia 2020 r., nr SKO.4111.152.2020, w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego wyrokiem z 15 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Rz 578/21 oddalił skargę.
A. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), wyrażające się w braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także przyjęciu za udowodnioną okoliczność będącą podstawą uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko;
- 2. naruszenie art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji w sytuacji gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie celem ustalenia czy skarżąca faktycznie nabyła prawo do świadczeń w Norwegii oraz czy je pobierała;
- 3. naruszenie art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z mocą wsteczną, podczas gdy uchylenie lub zmiana decyzji na gruncie niniejszej ustawy nie może nastąpić z mocą wsteczną;
- 4. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem, opartej na błędnej wykładni przepisów, co całkowicie podważa zaufanie obywateli do organów.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Jarosławiu z 26 lutego 2018 r., sygn. akt [...], na okoliczność ustalenia kierowania gróźb karalnych przez D. K. wobec A. K., braku porozumienia, negatywnego nastawienia wyżej wymienionego do skarżącej kasacyjnie, co w konsekwencji przełożyło się na jej brak wiedzy w przedmiocie sytuacji majątkowej i finansowej wyżej wymienionego.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 15 grudnia 2020 r., znak: SKO.4111.152.2020, i decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia z 5 października 2020 r., Nr MOPS-ŚR.522.2126.2020.KFP.uch, i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- 2. zasądzenie od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych,
Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne z powodu mankamentów rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Kasator nie wskazał, które zarzuty skargi kasacyjnej są zarzutami naruszenia prawa materialnego, a które zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty sformułowane w punktach 1 i 4 skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie punktów 1 i 4 skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej zamieszczono również zasadniczą część uzasadnienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe zarzuty oraz ich uzasadnienie nie nawiązują do zaskarżonego wyroku i nie wskazują, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa wskazanych w punktach 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Należy dodać w tym miejscu, że sformułowany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. nie został prawidłowo skonstruowany. Wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kasator nie tylko nie powołał właściwych regulacji k.p.a. rozwijających i uszczegóławiających przywołane zasady ogólne, ale też nie wykazał istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany był uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień reguł procesowych były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.
Należy również podkreślić, że kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń wynika ze sposobu interpretacji prawa materialnego. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) jest niezasadny.
Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla swoją decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Omawiany przepis wskazuje jedynie na kompetencję właściwego organu (w rozpoznawanej sprawie – Burmistrza Miasta Jarosławia) do uchylenia swojej decyzji przyznającej świadczenia rodzinne za okres, co do którego wojewoda ustalił, że małżonek Skarżącej podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis ten nie normuje natomiast kwestii zakresu czynności wyjaśniających, które podejmuje wojewoda w celu ustalenia ww. okoliczności. Nie można zatem zarzucać organom naruszenia tego przepisu poprzez zaakceptowanie stanowiska wojewody, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji.
Tak więc wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 u.ś.r.). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji.
Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest również niezasadny. Kasator upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że uchylenie lub zmiana decyzji na gruncie tej ustawy nie może nastąpić z mocą wsteczną. Należy zatem wyjaśnić, że decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 tej ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.
Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył przepisy postępowania akceptując stanowisko organów co do tego, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone we właściwym zakresie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem niezasadne.
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.