Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 580/21 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego Z. K. i K. K. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dwoje jej dzieci od dnia [...] października 2017 r. do [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wobec skarżącej w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do [...] lipca 2018 r. Na tej podstawie Burmistrz, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci skarżącej przyznane decyzją z dnia [...] października 2017 r. na okres od dnia [...] października 2017 r. do [...] lipca 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i decyzja ta, z dnia [...] grudnia 2020 r., stanowiła przedmiot skargi do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń wychowawczych. Ustalenie takie ma ten skutek, że organ właściwy do załatwienia danej sprawy administracyjnej, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie. Sąd Wojewódzki wskazał, że Burmistrz, nie jest uprawniony do podważania informacji Wojewody i poczynionych ustaleń, nie jest też uprawniony, aby w tym zakresie dokonywać własnych ustaleń. Burmistrz jest związany ustaleniem Wojewody dokonanym na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy, o stosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K., zarzucając naruszenie przez Sąd Wojewódzki:
- 1. art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażające się w braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- 2. art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji w sytuacji gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie celem ustalenia czy skarżąca faktycznie nabyła prawo do świadczeń w Norwegii oraz czy je pobierała;
- 3. art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez uchylenie decyzji podczas, gdy nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje już wcześniej skonsumowane, czyli decyzje, których okres zasiłkowy upłynął;
- 4. naruszenie art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem, opartej na błędnej wykładni przepisów, co całkowicie podważa zaufanie obywateli do organów.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II 1372/17 na okoliczność ustalenia kierowania gróźb karalnych przez D. K. wobec A. K., braku porozumienia, negatywnego nastawienia D. K. do A. K., co w konsekwencji przełożyło się na brak wiedzy A. K. w przedmiocie sytuacji majątkowej i finansowej D. K..
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "kodeksu postępowania administracyjnego" oraz "ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" jednocześnie nie powołała pełnych nazw tych ustaw. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019, poz. 2407 - dalej jako: u.p.p.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Czyniąc uwagę porządkującą wskazać trzeba, że ograny orzekające w niniejszej sprawie powołały następującą podstawę prawną swoich działań: art. 16 ust. 6 u.p.p. oraz art. 27 ust. 1 u.p.p. i na zasadności zastosowania tych przepisów koncentruje się skarga kasacyjna.
Przepis art. 16 ust. 6 u.p.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił, że w przypadku gdy wojewoda (...) ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba - podlega - ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie art. 2 pkt 15 u.p.p., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm. – dalej jako: "rozp.883/2004") oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.
UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Według art. 1 lit. z rozp.883/2004 określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Badając zasadność złożonej skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p. nie jest celem samym w sobie. Służyć ma ono urzeczywistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak natomiast wynika pkt. 12 preambuły do rozp.883/2004 oraz Artykułu 10 rozp.883/2004 regulacje te mają służyć m.in. przeciwdziałaniu kumulacji świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres, przy czym w świetle zasady proporcjonalności należy zadbać o to, by zasada uwzględniania okoliczności lub wydarzeń nie prowadziła do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów.
A zatem, zważywszy na powyższe, wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p. służyć ma urzeczywistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dlatego też rolą wojewody nie jest jedynie wstępne zaopiniowanie sytuacji osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p., ale - ustalenie - czy w konkretnym przypadku mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Warunkiem koniecznym poczynienia tych konkretnych ustaleń jest niewątpliwie prawidłowa weryfikacja okresu, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie. Konsekwentnie też, z woli samego ustawodawcy, decyzja wydawana w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p. ma dotyczyć "okresu, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego".
Nie można natomiast inaczej interpretować "ustalenia podlegania ustawodawstwu", niż wskazania przepisu koordynacyjnego, który - w tym konkretnym przypadku - z faktem zatrudnienia D. K. w Norwegii, wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego za wskazany okres. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii pozostaje konsekwentne. Należy bowiem zauważyć, że w zbliżonym stanie prawnym, na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U.2021.1162) przyjmowano, że nie można inaczej rozumieć "ustalenia podlegania ustawodawstwu", jak tylko jako wymóg: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. I OSK 556/10).
Konsekwentnie stanowisko dotyczące prawidłowej wykładni przepisu art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U.2021.1162) zostało podzielone w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. I OSK 1481/19. W sposób spójny, należało również interpretować przepisy art. 16 ust. 6 u.p.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten określa i doprecyzowuje tryb postępowania w sytuacjach współpracy gminy (organ przyznający świadczenia w systemie krajowym) z wojewodą (organ przyznający świadczenia w sprawach z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). Równolegle obowiązek współpracy organów w sprawach koordynacji wynikał z art. 28 u.p.p. w zw. z art. 7b k.p.a. który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej są zobligowane do współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
Związanie ustaleniem wojewody o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie może być interpretowane w sposób godzący w istotę praworządności. W sytuacji, gdy beneficjent świadczenia wychowawczego zgłasza konkretne zastrzeżenia, co do prawidłowości ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez wojewodę informacji o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informacja ta nie może być utożsamiana z upoważnieniem organu właściwego do działania w całkowitym oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Prowadziłoby to do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów, w istocie wypaczając cele koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, trafnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 16 u.p.p. w niniejszej sprawie.
W konsekwencji, za zasadny uznać należało również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ani organ I, ani organ II instancji nie skonfrontowały stanowiska skarżącej kasacyjnie z danymi wynikającymi z informacji wojewody, na podstawie której wydano zaskarżone decyzje. Tymczasem, A. K. domagała się aby - w jej konkretnej sytuacji - nie poprzestawać na deklaracjach D. K. (które jak należy wnioskować na podstawie akt, zostały przyjęte za podstawę ustaleń faktycznych wojewody), ale aby ustalenia dotyczące ewentualnego zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w jej sprawie zostały zweryfikowane, w bardzo konkretnym zakresie. Analiza akt sprawy wskazuje na rozbieżności pomiędzy Oświadczeniem D. K. dotyczącym ustalenia państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego (w którym wskazuje on, że był zatrudniony w [...] do [...] lipca 2018 r.) a danymi, którymi dysponował Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie w związku ze złożonym przez D. K. wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwzględnieniem okresów zatrudnienia w Norwegii (z którego wynika, że zatrudnienie w Norwegii trwało do [...] marca 2018 r.).
Należy zauważyć, że rozbieżność ta została dostrzeżona przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie, który o wyjaśnienie jej, pismem z [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do D. K.. Rozbieżność ta jest o tyle istotna, że zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami objęto okres do lipca 2018 r. Ustalenie to oparto na oświadczeniu D. K.. Zważywszy natomiast na okoliczności podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, należało wziąć pod uwagę pełen kontekst tej sprawy, w tym: podnoszone kwestie braku wiedzy skarżącej kasacyjnie na temat rzeczywistych losów D. K. w okresie świadczeniowym, braku możliwości samodzielnej weryfikacji składanych przez niego deklaracji, a także wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 26 lutego 2018 r. sygn. II K1373/17 uznający D. K. za winnego tego, że działając w krótkich odstępach czasu z góry podjętym zamiarem kierował co najmniej kilkanaście razy pod adresem skarżącej kasacyjnie groźby pozbawienia życia, przy czym groźby te wzbudziły uzasadnioną obawę, iż zostaną spełnione.
Z uwzględnieniem tych faktów należało zweryfikować wiarygodność materiału zebranego w sprawie - zainicjowanej pismem D. K. - który domagał się od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] "sprawdzenia" w jakim okresie oraz "czy zgodnie z prawem" jego żona pobierała świadczenia rodzinne i 500+, ponieważ on sam - jak wskazał - "od 06 czerwca 2016 r. do 06 lipca 2018 r. pracował legalnie w Norwegii i nie było go w tym czasie w Polsce "i nie podpisywał żadnych papierów związanych z otrzymaniem świadczeń na dzieci". Nie może budzić wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwracać się do właściwych organów administracji publicznej z odpowiednimi wnioskami i żądaniami, jeżeli poweźmie przypuszczenie, że posiadane przez te organy dane i informacje lub inne środki mogą przyczynić się do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 7(b).
Zaakcentować trzeba, że rolą organu właściwego do uchylenia decyzji w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p. jest weryfikacja przesłanek wydania takiej decyzji. Bezspornie, organ ten nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania, czy polemizowania ze stanowiskiem wojewody. Nie oznacza to jednak, że w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie ma on obowiązku dokładnego ich wyjaśnienia, w warunkach współdziałania z wojewodą.
Mając zatem na uwadze powyższe, konkretne okoliczności badanej sprawy, za zasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 u.p.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 27 ust. 1 u.p.p. w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres za jaki świadczenie zostało już wypłacone (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1465/21). A zatem w okolicznościach badanej sprawy, kiedy do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego doszło prawie dwa lata po zakończeniu okresu świadczeniowego i zrealizowaniu wypłat powołanie tego przepisu było nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
Odnosząc się do wniosku A. K., zgłoszonego w październiku 2023 r., a dotyczącego przyznania prawa pomocy, poprzez ustanowienie pełnomocnika zawodowego, Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca kasacyjnie pozostawała reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika z wyboru, który został skutecznie zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ właściwy, zwróci się do wojewody o zajęcie stanowiska, co do rozbieżności w ustaleniach faktycznych i zajęcie przez niego - z uwzględnieniem tej kwestii – stanowiska, co do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalsze działania organu właściwego pozostają zdeterminowane stanowiskiem wojewody zajętym z uwzględnieniem tych danych.