Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ujętej w piśmie procesowym z dnia 21 października 2015 r., D.M. zaskarżył bezczynność Starosty Gnieźnieńskiego, która w jego ocenie polega na nieprzesłaniu przez ten organ do Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej: "rozporządzenie"), decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Skarżący podniósł, że Starosta winien decyzję tę przekazać KWP w Poznaniu na właściwym formularzu, co wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Decyzji takiej nie dostarczono natomiast ani po jej wydaniu, ani też na wyraźne żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 16 i 25 września 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Starosta Gnieźnieński wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przychylając się do prośby skarżącego przesłał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Poznaniu uwierzytelnioną kserokopię decyzji, chociaż zdaniem tego organu nie spoczywa na nim w tym względzie taki obowiązek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r. o sygn. akt III SAB/Po 12/15 odrzucił skargę, uznając że nie należy ona do właściwości sądów administracyjnych.
Jak wskazał Sąd, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego jeżeli: - wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem decyzji, o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1, 1a lub 4 lit. b lub c ustawy (pkt 1), - w razie otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1: a) pkt 1 lit. a ustawy, jeżeli sprawdzenie to obejmowało umiejętności praktyczne i wiedzę teoretyczną, b) pkt 1 lit. b albo pkt 2 ustawy (pkt. 2).
Natomiast § 6 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że starosta niezwłocznie informuje komendanta wojewódzkiego Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji o okolicznościach, o których mowa w ust. 1 pkt. 1 i 2, na formularzach, których wzory są określone odpowiednio w załącznikach nr 4 i 5 do rozporządzenia, oraz o przywróceniu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, cofniętego na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. a ustawy, na formularzu, którego wzór jest określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie powinno ulegać jakimkolwiek wątpliwościom, że informacja o okolicznościach, o których mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, skierowana do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji nie przybiera formy decyzji bądź postanowienia, o której stanowi art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a.
WSA w Poznaniu nie uznał także, aby ta informacja stanowiła akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., bądź akt lub czynność, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt. 9 p.p.s.a. Do kategorii aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. bądź art. 3 § 2 pkt. 9 p.p.s.a. zaliczyć bowiem należy akty lub czynności, które charakteryzują się przede wszystkim następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem;
- 2) mają charakter zewnętrzny, to jest są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
- 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
- 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
- 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Tymczasem czynność materialno-techniczna, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, a co do której zdaniem skarżącego Starosta Gnieźnieński pozostaje w bezczynności, ma wyłącznie informacyjny charakter, skierowana jest do organu władzy publicznej (właściwego komendanta wojewódzkiego Policji), a nie do podmiotu administrowanego, i nie dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków tego ostatniego. Czynność ta nie rozstrzyga zatem władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie.
Wobec tego Sąd uznał, że bezczynność starosty w dokonaniu czynności, o której stanowi art. 6 § 2 rozporządzenia, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł D.M. Zarzucił w niej sądowi naruszenie art. 3 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie – od analizowanej czynności organu uzależniona jest sytuacja prawna kierowcy, gdyż jej dokonanie kształtuje ewentualną podstawę prawną do decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy bądź o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu, jakkolwiek jej zarzuty nie zostały w pełni prawidłowo skonstruowane. Powołany bowiem przepis art. 3 p.p.s.a. zawiera trzy paragrafy i dalsze jednostki redakcyjne o różnorodnej treści. Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna może być jednak rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), a także zasadę falsa demonstratio non nocet, należy zauważyć, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnienia), możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatruje się w orzeczeniu WSA w Poznaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się zatem w istocie do tego, że sąd administracyjny błędnie ocenił, iż przedmiotem bezczynności w sprawie jest niedokonanie czynności materialno-technicznej, objętej kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem skarga była objęta właściwością rzeczową sądu pierwszej instancji na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Na tym tle Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego jeżeli: - wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem decyzji, o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1, 1a lub 4 lit. b lub c ustawy (pkt 1), - w razie otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1: a) pkt 1 lit. a ustawy, jeżeli sprawdzenie to obejmowało umiejętności praktyczne i wiedzę teoretyczną, b) pkt 1 lit. b albo pkt 2 ustawy (pkt. 2).
Natomiast § 6 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że starosta niezwłocznie informuje komendanta wojewódzkiego Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji o okolicznościach, o których mowa w ust. 1 pkt. 1 i 2, na formularzach, których wzory są określone odpowiednio w załącznikach nr 4 i 5 do rozporządzenia, oraz o przywróceniu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, cofniętego na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. a ustawy, na formularzu, którego wzór jest określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana czynność, o której mowa w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, ma charakter odmienny od decyzji administracyjnej czy postanowienia, indywidualny, z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy jednak żadnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, a jedynie obowiązków organu, które jednak nie wpływają na uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Oznacza to, że nie jest spełniony ostatni z elementów wymaganych do objęcia czynności zaskarżeniem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem i bezczynności w jej podjęciu przez organ na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wskazana czynność jest elementem pewnego "ciągu zdarzeń wywołanych czynnościami technicznymi" i "wywołuje skutki w sferze prawa skarżącego". Skarżący podnosi mianowicie, że ciąg tych zdarzeń może doprowadzić do wydania decyzji o skierowaniu na egzamin (art. 114 ust. 1 pkt b ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W ocenie skarżącego kasacyjnie niedokonanie czynności, o której mowa w § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia, prowadzi do niezgodnej z rzeczywistością informacji w ewidencji punktów kierowcy, co może prowadzić do niezasadnego wydania decyzji ograniczającej jego prawa jako kierowcy (utraty uprawnień) bądź nakładającej obowiązek (np. powtórnego egzaminu). Spostrzeżenie to powinno jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadzić skarżącego kasacyjnie do wniosku, że to nie określona w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia czynność oddziałuje na uprawnienia lub obowiązki jednostki, lecz dopiero decyzja wydana przez organ odnosząca się do uprawnień kierującego pojazdami.
Decyzja ta może być zdeterminowana informacjami, o których mowa w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, jednak nie czyni to przekazania tych informacji czynnością oddziałującą na prawa lub obowiązki jednostki. Takie oddziaływanie mają bowiem wspomniane decyzje. Sam skarżący kasacyjnie także nie wykazał, w jaki sposób wskazana czynność sama z siebie ograniczałaby jego prawa lub obowiązki, bądź w jaki sposób czyniłaby to bezczynność w zakresie jej podjęcia. Skoro zatem czynność ta nie dotyczy uprawnień lub obowiązków jednostki to tym samym nie mieści się w zakresie czynności poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś bezczynność w jej zakresie – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wskazuje na to także określenie przez samego prawodawcę treści czynności, jako przekazania informacji.
Konkludując, czynność określona w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie mieści się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W konsekwencji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w jej podjęciu – i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.