Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 166/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 10 października 2012 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w U. zwróciła się do Wójta Gminy U. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Spółka spełnia przesłanki wynikające z obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), wymagane do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy U., obręb B., działki nr A/1, A/14, A/15, A/25, A/26 i A/28 o łącznej powierzchni 44,1750 ha.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 K.p.a., Wójt Gminy U. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę. Stwierdził, że Spółka nie wskazała interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia, a jedynie interes faktyczny. Zdaniem organu, nie sposób tego interesu upatrywać w tym, że zaświadczenie ma stanowić dowód w sprawach przed sądami powszechnymi i prokuraturą. Organ wskazał również, że zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu obowiązku, czy uprawnienia, oraz że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, gdy problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazał, że nie można kwestii uprawnienia Spółki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości rozstrzygnąć w drodze postanowienia, bowiem obowiązujące przepisy dają podstawę do wydania decyzji w tej sprawie, a ponadto trwa stosowne postępowanie zmierzające do jej wydania, które obecnie jest zawieszone.
Organ I instancji podkreślił, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego i nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy obowiązkach, jest przejawem wiedzy, a nie woli organu.
[...] Sp. z o.o. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. Podniosła, że wykazała interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia. Wykazała, że postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zawieszone, a dla Spółki, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz podejmowanymi decyzjami ekonomicznymi, konieczne jest urzędowe potwierdzenie spełnienia przesłanek wymaganych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Spełnienie tych przesłanek ma bowiem wpływ na wartość posiadanych środków trwałych, na jej pozycję ekonomiczną, na wartość udziałów przysługujących wspólnikom oraz kierunek podejmowanych działań. Spółka wskazała nadto, że żądając wydania zaświadczenia, żądała wydania oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, oraz że toczące się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie uniemożliwia wydania zaświadczenia o żądanej treści, a problematyka, której dotyczy zaświadczenie nie jest sporna, gdyż dotyczy faktów.
Zdaniem Spółki, wydanie zaświadczenia nie wymaga zakończenia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, którego wynik pozostaje bez wpływu na stan prawny i faktyczny w chwili wydania zaświadczenia. Ponadto, żądając wydania zaświadczenia nie zmierza do wydania rozstrzygnięcia tożsamego z decyzją administracyjną w przedmiocie przekształcenia prawa, lecz wyłącznie do oceny faktów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, wykazanie interesu prawnego powinno doprowadzić do stwierdzenia, że urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, będzie miało wpływ na sytuację prawną otrzymującego zaświadczenie, na jego uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, takiego związku Spółka nie wykazała. Sytuacja ekonomiczna Spółki nie jest tożsama z jej sytuacją wynikającą z przepisów prawa. Niewykazanie wpływu urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego na uprawnienia lub obowiązki Spółki, oznacza niewykazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, co zdaniem Kolegium, potwierdza słuszność stanowiska organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka nie domaga się potwierdzenia faktów, czy stanu prawnego, lecz oceny tych faktów. Ustalenia w zakresie spełnienia lub niespełnienia przesłanek ustawowych, dokonywane są w odpowiednim postępowaniu i są efektem oceny organu określonych ustawowo okoliczności (faktów). Zależy zatem dokonać analizy i oceny, czy dana okoliczność (fakt) może być uznana za spełnioną przesłankę ustawową.
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że taka ocena wykracza poza zakres zaświadczenia, które powinno ograniczać się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego i nie powinno zawierać ich oceny. Ustalenia w zakresie oceny - stwierdzenia spełnienia określonych ustawowo przesłanek, są przedmiotem postępowania, w wyniku którego ma być wydana decyzja w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Natomiast ustalenie, że spełnione są przesłanki do przekształcenia tego prawa, oznaczałoby obowiązek wydania decyzji w sprawie przekształcenia. Nie może ono być przedmiotem zaświadczenia, skoro przywołana wyżej ustawa przewiduje rozstrzygnięcie w tym zakresie w formie decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podkreśliło, że organ nie może złożyć oświadczenia wiedzy w postaci zaświadczenia, jak tego żąda Spółka, o okolicznościach, które nie są jeszcze ustalone w odpowiednim postępowaniu i w odpowiedniej formie (decyzja), a tym samym nie wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że zarzut ten nie jest słuszny, bowiem w rozpatrywanej sprawie wszystkie istotne okoliczności w kwestii wydania zaświadczenia zostały wyjaśnione.
[...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zażądała uchylenia postanowienia organu I i II instancji. W ocenie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki pozwalające Wójtowi Gminy U. na wydanie zaświadczenia. Wójt Gminy U. posiada wszelkie dane, w szczególności w postaci ewidencji gruntów i budynków, które umożliwiają mu wydanie zaświadczenia w sprawie spełnienia przesłanek pozwalających na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do gruntów znajdujących się na terenie Gminy U. Odnosząc się do spornej kwestii istnienia interesu prawnego, Spółka stwierdziła, że wykazując posiadanie interesu prawnego należy wskazać, iż samo posiadanie prawa własności, a nie prawa użytkowania wieczystego, stanowi wystarczający interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., uzasadniający wydanie stosownego zaświadczenia.
Prawo własności jest bowiem najpełniejszym pod względem uprawnień prawem rzeczowym, które w warunkach gospodarki wolnorynkowej daje szerokie podstawy do prowadzenia działalności gospodarczej. W przeciwieństwie do innych praw rzeczowych, czy też obligacyjnych, własność w sposób znaczny wpływa na wartość posiadanego majątku, co przekłada się na jego wyceną, czy też zdolność kredytową przedsiębiorcy. Tym samym w interesie każdego podmiotu jest posiadanie prawa własności do posiadanych nieruchomości. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem SKO, że interes prawny musi ściśle wynikać z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Spółki, możliwe są sytuacje, w których zakresem interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia objęte są też okoliczności o charakterze nie tylko ściśle normatywnym, ale także faktycznym. Taka wykładnia pojęcia interesu prawnego umożliwia elastyczne stosowanie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w stosunku do różnorodnych stanów faktycznych, występujących w praktyce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, w świetle treści art. 217 - 219 K.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Z art. 217 K.p.a. wynika, że organ wydaje zaświadczenie w dwóch przypadkach. W pierwszym, gdy wymaga tego określony przepis prawa oraz w drugim, gdy osoba, która ubiega się o zaświadczenie wykaże swój, indywidualny interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (uzyskaniu zaświadczenia).
Sąd wywodził, że art. 218 § 1 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na podstawie art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Sąd podkreślił, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bowiem główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innym technikami. Nadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd podkreślił dwie okoliczności, odnoszące się do stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe.
Ponadto, obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Sąd pierwszej instancji argumentował dalej, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W konsekwencji, żądanie przez Spółkę wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku z dnia 10 października 2012 r. nie mogło być uwzględnione. Skarżąca wystąpiła bowiem do organu I instancji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że spełnia przesłanki wynikające z obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), wymagane do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą Spółkę treści. Skarżąca w istocie żądała wydania zaświadczenia, którego treść wymagałaby uprzedniej konkretyzacji normy prawa materialnego. Powyższe stanowiłoby zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy. Właściwą formą zakończenia takiego postępowania byłaby więc decyzja administracyjna, a nie zaświadczenie.
Zaświadczenie potwierdza bowiem jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takie działanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne.
Sąd podzielił również stanowisko organów, że w zakresie domagania się przez [...] Sp. z o.o. zaświadczenia, skarżąca nie wykazała istnienia konkretnego interesu prawnego, uzasadniającego wydanie ww. zaświadczenia. Za taki nie można bowiem uznać argumentacji, że spełnienie przesłanek, których potwierdzenia domaga się Spółka, żądając wydania przedmiotowego zaświadczenia, ma wpływ na wartość posiadanych przez nią środków trwałych, na jej pozycję ekonomiczną, na wartość udziałów przysługujących wspólnikom oraz kierunek podejmowanych działań. Źródłem interesu prawnego jest bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje zatem jedynie wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca może w istocie mieć interes w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, ale jest to jednak interes faktyczny, a nie interes prawny z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej. Interes ten nie może być więc traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania zaświadczenia.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani też uchybień formalnoprawnych. Nie zachodzi zatem naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów prawa.
Skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) Art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu w formie zaświadczenia spełnienia przesłanek pozwalających na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
- 2. Art. 218 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przesłanek pozwalających na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zawiera elementy ocenne, podczas gdy treść tego zaświadczenia może zostać ustalona w oparciu o obiektywne dane znajdujące się w rejestrach oraz ewidencjach będących w posiadaniu Wójta Gminy U. W związku z powyższym wniosła o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 218 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Obowiązek wydania zaświadczenia spoczywa zatem na organie, gdy chodzi o:
- 1) potwierdzenie faktów,
- 2) potwierdzenie stanu prawnego.
Warunkiem wydania zaświadczenia jest wynikanie faktów lub stanu prawnego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Wnosząca kasację nie podała w podstawie kasacji, czy domagała się potwierdzenia faktów, czy stanu prawnego. W obu zarzutach kasacyjnych wskazała, że zaświadczenie miało potwierdzać "spełnienie przesłanek pozwalających na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 218 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że jej wniosek o wydanie zaświadczenia "zmierza tylko do urzędowego stwierdzenia określonych faktów". Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, treść żądania wyartykułowana we wniosku i powtórzona w podstawach kasacji odnosi się do stanu prawnego, a nie do sfery faktów. Błędne zakwalifikowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żądania jako potwierdzenia faktów, nie ma jednak znaczenia dla istoty sprawy. Istotne jest, czy żądany stan prawny może być ustalony na podstawie ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a co za tym idzie, czy podlega potwierdzeniu w drodze zaświadczenia. Obie te kwestie wymagają analizy w kontekście obu zarzutów skargi kasacyjnej.
Analizę rozpocząć jednak trzeba od przypomnienia, ze instytucja zaświadczenia dotyczy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Kontrowersja dotyczyć może zatem tylko tego, czy potwierdzeniu w drodze zaświadczenia podlegało spełnienie przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a nie stan prawny, który na podstawie ewidencji organ mógł ustalić np. dysponowanie przez skarżącą prawem użytkowania wieczystego. Skutkiem braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści jest odmowa wydania zaświadczenia, a nie wydanie zaświadczenia o treści możliwej do ustalenia na podstawie ewidencji, rejestrów lub innych danych, którymi organ dysponuje.
Wbrew zarzutowi naruszenia art. 218 § 1 K.p.a., spełnienie przesłanek pozwalających na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wynika z żadnych danych (rejestrów, ewidencji), którymi organ dysponował. W ewidencji gruntów może być zapisane dysponowanie przez podmiot prawem użytkowania wieczystego, ale potwierdzenia tych danych skarżąca nie domagała się.
Użytkownik wieczysty może starać sire o potwierdzenie spełnienia przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ale to potwierdzenie nie odbywa się w trybie wydania zaświadczenia. Konsekwencją spełniania przesłanek jest uzyskanie prawa do przekształcenia. O uprawnieniach i obowiązkach rozstrzyga się w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Sprawa administracyjna jest załatwiana co do istoty w formie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a.). Reguła załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji obowiązuje również na tle ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostały sformułowane w art. 1 ust. 1-4 tej ustawy. Postępowanie w sprawie przekształcenia wszczyna żądanie, o którym mowa w tych przepisach. Sprawa jest zaś załatwiana w formie decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 1).
W sytuacji zaś gdy przepis prawa materialnego daje podstawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne odstępstwo od tej formy prawnej na rzecz zaświadczenia (patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSA i wsa 2006/2/64; wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1692/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa/.gov.pl/).
O interesie prawnym użytkownika wieczystego, rozumianym jako możliwość realizacji w postępowaniu administracyjnym praw wynikających z prawa materialnego można zatem mówić tylko w kontekście norm ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Takiego interesu użytkownik wieczysty nie ma w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnianie przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Bezzasadny jest więc także zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.