Uzasadnienie
K.N. (dalej: "Skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 15 lutego 2018 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu sąd wywiódł, że podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Zastrzegł jednocześnie, że forma ta nie została przewidziana dla propozycji zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby. Zdaniem sądu skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej środka zaskarżenie w formie odwołania, a w konsekwencji brak jest bezczynności w procedowaniu i rozpoznaniu odwołania.
Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "ustawa wprowadzająca", przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje jej sytuację prawną, w konsekwencji czego Sąd uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne;
- 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy złożona propozycja pracy jest decyzją administracyjną, gdyż w sposób władczy kształtuje sferę prawną Skarżącej, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów;
- 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;
- 4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służbowy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu;
- 5) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalnności addministracyjnej organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia:
- a) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy w toku postępowania oraz pozbawienie Skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, a w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącej przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej;
- b) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) art. 6 Konwencji o Ochroni Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, z których powodu uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycje pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że propozycja pracy, to faktycznie i prawnie indywidualny akt o charakterze władczym pozbawiający statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nabytego na podstawie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ miał obowiązek podjęcia czynności na skutek złożenia odwołania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Odmienne stanowisko, zdaniem Skarżącej, dopuszczałoby arbitralność kształtowania praw i obowiązków oraz pozostawania w bezczynności. Skarżąca argumentowała, że organ miał obowiązek złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom spełniającym ustawowe kryteria. Zaskarżone postanowienie pozbawia funkcjonariuszy prawa do sądu i narusza Konstytucję przez pogwałcenie zasady państwa prawa, prawa do sądu, zezwolenie na arbitralny dobór kadr i możliwość dyskryminacji funkcjonariuszy oraz pogwałcenie zasady równości i zakazu dyskryminacji.
Zdaniem Skarżącej nie można bronić tezy, że stosunek służby może co do zasady przekształcić się w stosunek pracy, jeżeli cały czas nosi cechy stosunku służby. Skoro zmiana warunków pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służbowy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że w szeregu przypadków pozwy składane przez byłych funkcjonariuszy celnych do sądów pracy zostały odrzucone bądź też sądy pracy uznały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazały je do rozpoznania w trybie administracyjnym. Przywołała przy tym wyrok z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę byłego funkcjonariusza.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną, należy w pierwszej kolejności odnotować, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygającą sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy, Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Podkreślić należy, że przepisy ustawy wprowadzającej nie pozwalają na przyjęcie, że dotychczasowym funkcjonariuszom może zostać przedstawiona wyłącznie propozycja pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby.
W konsekwencji powyższego ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać nie tylko zmianę warunków wykonywania pracy bądź pełnienia służby, ale także zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Dodatkowo zauważyć należy, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego, wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się z kolei do argumentu, że sądy powszechne w poszczególnych sprawach z zakresu przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w służbie celno-skarbowej w stosunek pracy uznały się za niewłaściwe, należy wskazać, że w polskim systemie prawnym orzeczeniom sądów nie przypisano mocy prawotwórczej wynikającej z precedensowego charakteru orzeczenia. Tym samym orzeczenia sądów powszechnych, na które skarżąca powołała się w skardze kasacyjnej, nie powodują utraty mocy obowiązującej przez art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza bowiem z właściwości sądów administracyjnych sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a za takie należy uznać sprawy związane z kształtowaniem warunków zatrudnienia i pełnienia służby, w tym zasadności zmiany stosunku służbowego na stosunek pracy. Odnotować także w tym miejscu należy, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17, został uchylony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18, a złożona skarga została odrzucona.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustaw.
Przywołane natomiast przepisy Konstytucji RP zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu I instancji odrzucający skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby narusza statuowane w nich zasady. Ponadto przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów uzasadnione zostały wyłącznie w oparciu o przekonanie o naruszeniu przepisów ustawy. Skoro do naruszeń takich nie doszło, nie mogą być one uznane za zasadne.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a.