Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 16/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S.P. (dalej: skarżący) na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 3 grudnia 2018 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżący złożył, za pośrednictwem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego - Departament Edukacji, Nauki i Sportu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "odrzucenie wniosku o stypendium socjalne".
W odpowiedzi na powyższą skargę Marszałek Województwa Podkarpackiego (zastępowany przez pełnomocnika) zawnioskował o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu oraz w sprawie nieobjętej kognicją sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej.
Organ wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o udzielenie stypendium Województwa Podkarpackiego dla słuchaczy znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący uczy się w Policealnej Szkole [...] w zawodzie [...] w systemie zaocznym. Szkoła wchodzi w skład [...] Centrum Kształcenia Zawodowego [...]. Do wniosku skarżący dołączył dokumenty potwierdzające wysokość dochodu. Komisja stypendialna, powołana przez Dyrektora [...] Centrum Kształcenia Zawodowego [...], wyłoniła kandydatów do stypendium dla słuchaczy znajdujących się w trudnej sytuacji. Skarżący umieszczony został na ostatnim miejscu. Protokół Komisji wraz z wnioskami o udzielenie stypendium został przekazany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego dnia 2 lipca 2018 r.
Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą nr 459/9607/18 z dnia 7 sierpnia 2018 r. - działając na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.) i § 4 ust. 1 uchwały nr LIV/653/06 Sejmiku Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2006 r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania stypendiów dla uczniów i słuchaczy osiągających najlepsze wyniki w nauce oraz znajdujących się w trudnych warunkach materialnych (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 39 poz. 712 ze zm.) – przyznał stypendia dla słuchaczy uczących się w szkołach prowadzonych przez Województwo Podkarpackie. W załączniku nr 1 do uchwały wymieniono słuchaczy którym przyznano stypendia za najlepsze wyniki w nauce, zaś w załączniku nr 2 do uchwały wymieniono słuchaczy znajdujących się w trudnych warunkach materialnych i którym przyznano stypendium.
Organ wyjaśnił ponadto, że w dniu 5 października 2018 r. do Marszałka Województwa Podkarpackiego wpłynęło pismo skarżącego z 3 października 2018 r. zatytułowane "odwołanie". Odpowiedź na powyższe zawarto w piśmie Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r. Wskazano w nim podstawę prawną przyznawania stypendiów dla słuchaczy uczących się w szkołach prowadzonych przez Województwo Podkarpackie, a także poinformowano o kryteriach jakimi kierował się Zarząd Województwa Podkarpackiego udzielając m. in. stypendia dla słuchaczy pozostających w trudnej sytuacji materialnej.
Odrzucając przedmiotową skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Następnie Sąd zauważył, że skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r., którym poinformowano skarżącego o obowiązującej procedurze przyznawania stypendium dla słuchaczy uczących się w szkołach prowadzonych przez Województwo Podkarpackie, a będących w trudnej sytuacji materialnej, a także wskazano na kryteria obowiązujące w tym zakresie. Podano, że podstawę prawną przyznawania takich stypendiów stanowi uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2006 r. nr LIV/653/06 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania stypendiów dla uczniów i słuchaczy osiągających najlepsze wyniki w nauce oraz znajdujących się w trudnych warunkach materialnych (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2006 r. poz. 39, poz. 712, zm. 2015 r., poz. 1409).
Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe pismo nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy skarżącego (art. 104 § 1 i § 2 K.p.a.). Nie może także zostać uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnił przy tym, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu.
Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo ma wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Uznając, że objęte skargą kwestie nie należą do właściwości sądów administracyjnych, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
1) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r. w przedmiocie stypendium socjalnego (pismo zawierające w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne indywidualnej sprawy skarżącego na zasadzie art. 104 § 1 i 2 K.p.a.) z powołaniem się na fakt, że przedmiotowe pismo organu nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy w istocie dopiero w/w pismo zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu stypendium socjalnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego udzielonego z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w cześci.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego z dnia 29 października 2018 r. Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego wskazanego pisma organu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, jak też musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pismo z dnia 29 października 2018 r. przesłanek tych nie spełnia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów, do których należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie jest aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a., albowiem posiada ono jedynie informacyjny charakter i nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie stypendium socjalnego. Nie kształtuje ono praw ani obowiązków skarżącego, albowiem nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach
Jako pismo informujące nie zawiera również trzech decydujących cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy; nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnego podmiotu, a jedynie w sposób generalny wyjaśnia skarżącemu problematykę związaną z procedurą i uprawnieniami do otrzymania stypendium socjalnego. W tym miejscu zauważyć należy, że Dyrektora Departamentu Edukacji, Nauki i Sportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego w piśmie tym poinformował skarżącego o powodach dla których Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z dnia 7 sierpnia 2018 r. nie przyznał mu wnioskowanego stypendium.
Skutkuje to stwierdzeniem, że pismo to nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, dlatego też nie można uznać, iż zaskarżone pismo stanowi rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego. Trzeba też przypomnieć, że sięganie po minimalne cechy aktu jest wyjątkiem od reguły kompletności decyzji i może mieć miejsce wyjątkowo, tylko w razie wątpliwości co do charakteru aktu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie stwierdził, że zaskarżone pismo nie może być uznane za akt podlegający kognicji sądu administracyjnego. Samo bowiem udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. A zatem dokonana przez Sąd I instancji ocena charakteru prawnego tego pisma jest zgodna z prawem. Tym samym zasadnie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.