Uzasadnienie
Rada Powiatu Zamojskiego, powołując się m.in. na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), w dniu 28 listopada 2012 r. przyjęła uchwałę nr XIV/148/2012 w sprawie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "[...]" Sp. z o.o. W uchwale tej Rada Powiatu stwierdziła, że ma zamiar wnieść w postaci aportu do wspomnianej spółki "udział wynoszący 1/3 w nieruchomości lotniskowej", położonej w miejscowości M., stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych od [...] do [...], która zostanie przejęta przez Powiat Zamojski w drodze darowizny od Wojewody Lubelskiego.
[...] – będący posiadaczem części tej nieruchomości na podstawie umów zawartych ze Skarbem Państwa, najpierw umowy użyczenia z dnia 1 lutego 2007 r., później umowy dzierżawy z dnia 22 stycznia 2013 r. – pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. wezwał Radę Powiatu w Zamościu do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą z dnia 28 listopada 2012 r., a następnie pismem z dnia 8 lutego 2013 r. wniósł skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007 r. nr 3, poz.
60) podkreślił w pierwszej kolejności, że Rada Powiatu nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, wobec czego skarga, została złożona w terminie wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako P.p.s.a.), czyli w terminie sześćdziesięciu dni od wniesienia tego wezwania. [...] wskazał następnie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż przewiduje inwestycję, która oznacza zakończenie jego wieloletniej działalności związanej z użytkowanym przez niego lotniskiem znajdującym się na nieruchomości objętej uchwałą, rozbudowanym z jego własnych środków. Skarga zawiera liczne zarzuty przeciwko uchwale z dnia 28 listopada 2012 r., w szczególności podnosi, iż Rada Powiatu podjęła ją bez ustawowego upoważniania.
Skarga, wniesiona za pośrednictwem organu, nie zawierała prezentaty potwierdzającej jej wpływ do Rady Powiatu w Zamościu, mimo że zaadresowano ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, została natomiast opatrzona prezentatą Sądu. Poświadcza ona wpływ skargi do tego Sądu w dniu 7 marca 2013 r. wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.
Rada Powiatu w Zamościu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podejmując polemikę ze sformułowanymi w niej zarzutami. Zauważyła zarazem, że skarga wpłynęła do niej w dniu 12 lutego 2013 r., co oznacza, iż została wniesiona w terminie.
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 189/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na uchwałę z dnia 28 listopada 2012 r.
Odnosząc się do skargi Sąd już na wstępie nawiązał do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. W tym kontekście omówił pojęcie interesu prawnego i zaznaczył, że w świetle tego przepisu nie wystarcza powołanie się na przysługującego skarżącemu interes prawny lub nawet wykazanie niezgodności uchwały z prawem, lecz konieczne jest wskazanie, jakie konkretnie prawa lub uprawnienia skarżącego zostały przez uchwałę naruszone. Jego zdaniem tego rodzaju stan rzeczy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem praw [...], skoro wynika z niej jedynie zamiar podjęcia bliżej nieokreślonych działań w nieoznaczonej przyszłości. Nie pozbawia ona więc ona [...] prawa do użytkowanego terenu, w szczególności nie powoduje przejęcia tego gruntu przez Spółkę, której utworzenie zapowiedziano w uchwale.
Dalej Sąd zakwestionował tytuł prawny przysługujący [...] do spornej nieruchomości, zastrzegając zarazem, że zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień wskazujących na zamiar pozbawienia go tego tytułu w przyszłości. Nie wyklucza ona również możliwości dochodzenia przez [...] ewentualnych roszczeń związanych z obiektami budowlanymi wzniesionymi na tej nieruchomości.
Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę oddalił.
[...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne. Te pierwsze zostały odniesione do art. 151 P.p.s.a., do art. 134 P.p.s.a. oraz do art. 141 § 4 P.p.s.a., te drugie z kolei do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do art. 16 i art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), do art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.), do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), do art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), do art. 3531 i art. 693 § 1 ustawy 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz do art. 12 pkt 8 "lit. 9" ustawy o samorządzie powiatowym. Każdy z tych zarzutów kwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego [...].
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik [...] przedstawił argumenty mające uzasadniać tezę, że [...] miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 28 listopada 2012 r. Interes ten wywiódł z przepisów wskazanych w ramach materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej.
Na etapie postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przekazane do sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta administracyjne są niekompletne, stąd na podstawie zarządzenia z dnia 24 grudnia 2013 r. zwrócono się do Starosty Zamojskiego o uzupełnienie tych akt poprzez nadesłanie pisma [...] z dnia 10 grudnia 2012 r., stanowiącego, według jego twierdzeń, wezwanie do usunięcia naruszenia w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, z adnotacją o dniu doręczenia tego pisma do siedziby organu. Zwrócono się również o wyjaśnienie, czy została udzielona odpowiedź na to pismo oraz o wskazanie i udokumentowanie, w jaki sposób wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – czy poprzez złożenie pisma w siedzibie organu, czy za pośrednictwem poczty. W tym kontekście zaznaczono, że skarga nie została opatrzona adnotacją zawierającą informację w tej materii, a akta nie zawierają koperty, w której skargę nadano. Stosowne wezwanie odnoszące się do pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia wystosowano także do pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną.
Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Starosta Zamojski wyjaśnił, że wspomniane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Przewodniczącego Rady Powiatu w Zamościu w dniu 10 grudnia 2012 r. oraz że nie udzielono na nie odpowiedzi. Poinformował zarazem, że skarga została wniesiona osobiście i złożona w dniu 12 lutego 2013 r. w sekretariacie Starostwa Powiatowego, co odnotowano w dzienniku korespondencji z tego dnia pod pozycją 428/13. Z kolei pełnomocnik [...]j do pisma z dnia 13 stycznia 2014 r. dołączył pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia z adnotacją o wpływie do siedziby Starostwa Powiatowego w Zamościu w dniu 10 grudnia 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pierwszą kwestią, jaką należy uczynić w postępowaniu sądowym jest ustalenie, czy zachodzą przewidziane prawem warunki umożliwiające wydanie w sprawie merytorycznego orzeczenia. Każde pismo powinno podlegać kontroli wstępnej pod względem warunków formalnych, zachowania terminu zakreślonego na jego wniesienie i przesłanek dopuszczalności dokonanej nim czynności procesowej. Dotyczy to zwłaszcza skargi, czyli pisma, które wszczyna postępowanie sądowe, toteż ma zasadnicze znaczenie dla możliwości jego prowadzenia i tym samym w istocie determinuje prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć podjętych w jego toku.
W konsekwencji sąd administracyjny ma obowiązek przeprowadzania wspomnianej kontroli na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, co dotyczy również Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego przekazano skargę kasacyjną, i to niezależnie od tego, czy materia ta mieści się w granicach skargi kasacyjnej i czy zachodzą podstawy nieważności, brane pod z urzędu pod rozwagę (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40 oraz postanowienie tego Sądu z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11, LEX nr 992574). Naczelny Sąd Administracyjny powinien zatem zbadać z urzędu, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi oraz czy nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 618/10, LEX nr 741658).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku tych ustaleń stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli wstępnej skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Nie rozważył bowiem dostatecznie kwestii jej terminowości, nie weryfikując oświadczeń zawartych w tym zakresie w skardze i w odpowiedzi na skargę, mimo że nie znajdowały one potwierdzenia w aktach administracyjnych przesłanych z tą odpowiedzią do Sądu, nie dokonując wezwania stron do nadesłania niezbędnych w tych okolicznościach dokumentów. Przeszedł wszak do porządku nad tym, że akta administracyjne są niekompletne i powinny być uzupełnione o pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz inne dokumenty wskazujące na datę wpływu tego wezwania do organu oraz datę i sposób wniesienia skargi.
Sąd jedynie te niekompletne akta administracyjne włączył do akt sądowych, zamiast je do nich dołączyć, tj. niejako wkomponował dokumentację przekazaną przez organ do własnych akt, nie uwzględniając tego, że stosownie do art. 286 § 1 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne muszą być temu organowi zwrócone.
Doprowadziło to do tego, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż skarga, którą później rozpoznał, została wniesiona po terminie przewidzianym dla dokonania tej czynności.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że w przypadku takiej skargi zastosowanie znajduje art. 53 § 2 P.p.s.a. (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 136/09, LEX nr 574937, w którym Sąd nawiązał do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnej z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, przywołanej zresztą przez [...] w skardze, ze względu na fakt, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma w rozpatrywanym zakresie treść identyczną jak regulacja rozważana w tamtej uchwale; por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 170/08, LEX nr 1043289).
Stosownie z kolei do tego przepisu skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Skoro zatem, jak ustalono, wystosowane przez [...] pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 10 grudnia 2012 r., a organ na to wezwanie nie odpowiedział, to [...] mógł wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od tej daty. Termin ten upłynął z dniem 8 lutego 2013 r. (piątek), natomiast skarga, opatrzona co prawda tą datą, została wniesiona do sądu dopiero w dniu 12 lutego 2013 r. (wtorek), nie drogą pocztową, lecz poprzez złożenie jej tego dnia w siedzibie Starostwa Powiatowego w Zamościu, co zostało wykazane przez organ. W świetle art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga ta podlegała więc odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.
Niewyjaśnienie tej kwestii na wstępnym etapie postępowania sprawiło, że Sąd pierwszej instancji merytorycznie rozpoznał sprawę i w efekcie wydał wyrok zaskarżony skargą kasacyjną stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 189 P.p.s.a., w myśl którego jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten odsyła wszak do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zachodziła podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1276/10, LEX nr 1113574).
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w sprawie zwrotu wpisu od skargi, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W tym przedmiocie zostanie wydane odrębne postanowienie.