Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. w R. i uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie klasyfikacji gruntów.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z naruszeniem zasad określonych w tych normach prawnych nie został zbadany i oceniony cały dostępny w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności organy administracji nie powołały biegłego w celu zweryfikowania opinii klasyfikatora, a ich twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że z załączonego do akt sprawy operatu technicznego, sporządzonego przez klasyfikatora M.S., wynika, że kontur klasyfikacyjny "ŁIII" - w obszarze objętych wnioskiem o zmianę klasyfikacji gleby działek nr [...] - został zakwalifikowany do konturu "ŁIV", co oznacza obniżenie o jedną klasę bonitacyjną. Z opisów odkrywek wynika, że gleba objęta tym konturem to mada glejowa wytworzona głównie z iłu pylastego zalegającej na ile pylastym lub pyle ilastym (odkrywki nr 1 i 2) lub wytworzona z gliny średniej (odkrywka nr 3). Klasyfikator oznaczył tę glebę również jako madę glejową "FZ(G)-c" dla odkrywki nr 1 i 2 oraz madę glejową,,FZ(G)- " dla odkrywki nr 3.
W protokole z wykonania czynności związanych z klasyfikacją gruntów klasyfikator wskazał, że we wszystkich odkrywkach glebowych ustalono klasę bonitacyjną "ŁIV". Jako przyczynę obniżenia klasy klasyfikator wskazał występujące w profilach glebowych wytrącenia i oglejenie.
Dokument ten został poddany ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Jego analiza doprowadziła do wniosku, że ujawniony na działkach użytek "ŁIV" (łąka trwała klasy IV) nie odpowiada opisowi wynikającemu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246 ze zm.), dalej rozporządzenie. W ocenie organu przede wszystkim poziom wody gruntowej wykazany w odkrywkach występuje poniżej 80 cm, zatem znacznie poniżej granicy 30-50 cm określonej dla tej klasy gruntu i to dla okresu wegetacyjnego. Określenie stosunków wodnych okresowo za wilgotne - woda od 80 cm, nawet przy jednoczesnym, różnym wykazaniu oglejenia w wykonanych trzech odkrywkach glebowych, wykluczyła przypisanie takiego gruntu do klasy IV. Strona nie wykazała ponadto, że dochodzi do zamulenia zbiorów podczas każdorazowych wylewów (o ile te wylewy w ogóle występują).
Powyższe nie wskazywało na wystąpienie trwałych zmian w profilu glebowym. Wysoki poziom wód gruntowych (przy ustalonym poziomie poniżej 80 cm) oraz brak dobrego odpływu wód gruntowych (likwidacja rowu), nie kwalifikuje tej gleby do klasy IV. Dokonując oceny operatu Marka Szafarczyka organ uznał, że powoływanie się na występujące w profilu glebowym zmiany fizykochemiczne i mineralogiczne (wytrącenia i oglejenia) jest bezzasadne, gdyż zarówno oglejenia jak i wytrącenia zostały już wykazane w obowiązującej obecnie klasyfikacji gruntów, zatwierdzonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy D. z dnia [...] lutego 1985 r. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do nieodwracalnych i trwałych zmian w gruncie, a co za tym idzie do zmiany klasy na ww. obszarze z "ŁIII" na "ŁIV".
Odnosząc się do wskazania Sądu I instancji dotyczącego dokonania wizji i oględzin bezpośrednio na gruncie, a w razie dalszych wątpliwości – powołania kolejnego biegłego stwierdzono, że organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń klasyfikatora i przyjął je za zgodne ze stanem faktycznym w terenie. Natomiast organ wykazał w decyzji, że tak ustalony opis profilu glebowego nie odpowiada opisowi wynikającemu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów dla "ŁIV", a wręcz potwierdza że jest to łąka "ŁIII" (obowiązująca klasa gruntu).
Zatem powoływanie kolejnego biegłego klasyfikatora było bezzasadne, skoro organ odwoławczy, reprezentowany przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów (klasyfikatora gleb), wykazał błędnie przypisaną klasę gruntów z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów na podstawie opisu profilu glebowego sporządzonego przez klasyfikatora M.S.
Brak jest zatem podstaw do przyjęcia za Sądem Wojewódzkim, że z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. nie został zbadany i oceniony cały dostępny w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności organy administracji nie powołały biegłego w celu zweryfikowania opinii klasyfikatora.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, [...] Sp. z o.o. w R. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie, po złożeniu przez właścicieli działek nr [...] wniosku o zmianę klasyfikacji ich gruntów z klasy "ŁIII" na "ŁIV", powołany przez Starostę M. klasyfikator przedstawił operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w którym, na podstawie m.in. trzech odkrywek dokonanych w terenie, stwierdził, że doszło do obniżenia klasy bonitacyjnej gruntów. Z kolei właściwe w sprawie organy, na podstawie tego samego operatu technicznego, stwierdziły, że do obniżenia klasy bonitacyjnej gruntu nie doszło, bowiem opis profilu glebowego znajdujący się w tym operacie nie odpowiada opisowi wynikającemu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów dla "ŁIV", a wręcz potwierdza że jest to łąka "ŁIII" (obowiązująca klasa gruntu).
Zagadnieniem determinującym wynik niniejszej sprawy jest okoliczność, czy operat techniczny, będący niewątpliwie opinią osoby posiadającej wiadomości specjalne, może jednocześnie potwierdzać obniżenie klasy bonitacyjnej gruntu, jak i negować zaistnienie takiej sytuacji. Sąd I instancji uznał, że ten podstawowy dowód w sprawie klasyfikacji gruntów nie może potwierdzać okoliczności zupełnie sprzecznych ze sobą, co powinno obligować organ, który wyciągnął na jego podstawie wnioski całkowicie odmienne od jego autora, bądź do zobowiązania go do wydania opinii uzupełniającej, bądź do zlecenia przeprowadzenia opinii w sprawie poprawności proponowanych zmian ujawnionych w operacie przez innego niezależnego klasyfikatora.
Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego należy się zgodzić. W żaden sposób nie da się pogodzić z zasadami logiki twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że wprawdzie nie odmawia wiarygodności i mocy dowodowej operatowi gleboznawczemu wykonanemu przez klasyfikatora M.S. na podstawie upoważnienia Starosty M. (w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże opis profilu glebowego znajdujący się w tym operacie nie odpowiada opisowi wynikającemu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów dla "ŁIV", choć teza zawarta w tym operacie jednoznacznie wskazuje na fakt obniżenia klasy bonitacyjnej z "ŁIII" do "ŁIV".
Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów. W tym przypadku konieczna jest wiedza specjalistyczna, zatem należało biegłemu przedstawić zastrzeżenia celem wyjaśnienia wątpliwości, bądź należało doprowadzić do przedłożenia innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. W niniejszej sprawie organy nie wskazały wprawdzie argumentów poddających w wątpliwość poprawność sporządzonej opinii, jednakże na jego podstawie doszły do zupełnie odmiennych wniosków. Wnioski te nie zostały poparte opinią innego klasyfikatora. Wprawdzie organ odwoławczy podnosi, że analizy takiej dokonała pracownica organu posiadająca specjalistyczną wiedzę w tym zakresie (U.K., która ukończyła kurs dla klasyfikatora gruntów), jednakże po pierwsze jest ona pracownikiem organu II instancji, podczas gdy odmowę zmian w klasyfikacji orzekł również Starosta M., po drugie zaś – decyzję organu odwoławczego podpisał [...] Oddziału Katastru Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego M.M., a w aktach sprawy nie znajduje się jakakolwiek analiza dokonana przez U.K.
Zastrzeżenia budzi też argumentacja organu odwoławczego, który odmowę obniżenia klasy bonitacyjnej gruntu oparł tak naprawdę na jednym argumencie. Mianowice uznał, że stwierdzenie klasyfikatora z operatu: "stosunki wodne okresowo za wilgotne – woda od 80 cm" nie odpowiada opisowi z Części III, Działu IV, Rozdziału IV – Klasy IV Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, w której dla gleb określonych jako mady glejowe oznaczone "FZ(G) – c" wpisano "poziom wody gruntowej w granicach 30-50 cm w ciągu kresu wegetacyjnego". Fakt, że woda jest poniżej granicy 30-50 cm (od 80 cm) organ uznał wręcz za potwierdzenie istnienia dotychczasowej klasy "ŁIII", pomijając przy tym pozostałe, ujęte w operacie, cechy gleby o charakterze mad glejowych, które spełniały cechy z Tabeli dla klasy "ŁIV". Organ pominął przy tym, że opis mad glejowych FZ(G) z Tabeli dla klasy III wymaga: "poziom wody gruntowej utrzymuje się wysoko, w granicach 30-60 cm".
Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że poziom wód gruntowych udokumentowany w operacie (od 80 cm) nie potwierdza klasy "ŁIV (3-50 cm) i jednocześnie potwierdza klasę "ŁIII" (w granicach 30-60 cm). Nie odniósł się przy tym w ogóle do zawartego w operacie stwierdzenia, że przyczyną występowania niekorzystnych zjawisk (mających wpływ na obniżenie klasy bonitacyjnej) jest niewątpliwie wadliwy układ glebowy oraz wysoki poziom wód gruntowych, pomimo że w opisie gatunku woda gruntowa zalega nieco płycej. Klasyfikator wyjaśnił to tym, że utwory cięższe nie są podścielone utworami lżejszymi, a także faktem braku rowu otwartego, który w przeszłości biegł wschodnią granicą działek. Klasyfikator zwrócił też uwagę, że poprzednia klasyfikacja gruntu dokonana została na podstawie odkrywki podobnej nr [...], położonej poza obszarem kontroli – na sąsiedniej działce nr [...], co może być przyczyną nieuchwycenia zmian w środowisku glebowym, a skutkującą zmianami w klasach bonitacyjnych.
Do wszystkich tych kwestii, które zasadnie wzbudziły wątpliwości Sądu I instancji, organ odwoławczy się nie odniósł. Powyższe okoliczności prawidłowo doprowadziły Sąd Wojewódzki do konkluzji, że organ naruszył zasady określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W sprawie nie został zebrany i oceniony wystarczający materiał dowodowy. Skoro zakwestionowano opinię biegłego – a do tego przecież sprowadza się odmienna od biegłego klasyfikacja gleby na działkach nr [...] - to należało zażądać uzupełniającej opinii w zakresie występujących wątpliwości bądź dopuścić dowód z opinii innego biegłego gleboznawcy. Powyższe niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji stanowczo przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przyjął, że nie należy dokonywać zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Ponadto organy wybiórczo potraktowały operat techniczny sporządzony przez uprawnionego klasyfikatora. Z przedstawionej opinii. M.S. organy wywiodły wnioski zupełnie odmienne. Doszło zatem do całkowitej sprzeczności w stanowisku biegłego oraz organu, a nie tylko do rozbieżności w niektórych kwestiach spornych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.sa., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.